作者： 胡景北

何妨学学匈牙利

金  雁

这次关于“郎旋风”的讨论中，“非主流”的朋友除了俄罗斯之外，还把匈牙利提出来做反面教材。说匈牙利转轨前是东欧“消费者的天堂”，转轨后就一团糟云云。我以为这种说法是非常片面的。事实上，匈牙利剧变前的“高消费”是建立在前政权筑起的欧洲最高的债台之上。剧变时匈牙利全国国民仅积欠西方国家的外债平均每人已达2300美元，为波兰的两倍，捷克的五倍半，不仅是欧洲第一，在当时的世界上也是债务危机最严重的国家之一。匈牙利的国有资产产权改革之所以大不同于波、捷，而主要采取“面向外资全卖光”的形式，很重要的一个原因就是为了还债。在这个意义上匈牙利的产权改革犹如一场国际性的大规模“债转股”：没有剧变前形成的西方债权，怎会有剧变后的西方股权？

从这点上看，这些朋友与其怪剧变后匈牙利的出售资产，不如怪剧变前她的拚命借债。不过这且不去说它，这次“非主流”朋友们主要批评的是郎咸平指出的国有资产贱卖问题，恰恰在这一点上，匈牙利90年代的国有资产出售工作值得我们借鉴。

匈牙利剧变后第一届政府是典型的右派政府。所谓右派在中东欧是指民族主义、国家主义和传统宗教倾向较强的保守派，并不是最喜欢“自由市场”的人，这届右派政府恰恰是以拒绝所谓休克疗法、走渐进道路著名的，在它治下产权改革也进展缓慢。1994年，对改革绩效不满的匈牙利选民把右派赶下了台，“前共产党人”改组的社会党赢得大选组成左派政府，开始激进的“补课”。在选民的授权与公众的监督下，这届政府四年任期内基本完成了产权改革，使匈牙利经济转衰为荣。

为了偿还剧变前政权积欠的巨额债务并充实国家公益基金，匈牙利对于实现国有资产变现价值最大化是非常重视的。不仅有完善的公开竞价拍卖机制，有法治、舆论与反对党的严密监督，还有一套经济激励机制：当时负责国企转轨的是“匈牙利私有化与国家控股公司”（APVRt，以下简称匈国控），它作为政府的国有资产托管部门与内阁各部一样要对议会、并通过议会对国民负责。但别具一格的是：匈牙利国家财政对匈国控不拨一分钱，这个机构连同其地方分支，从办公经费到人员工资都依靠从国有资产超值拍卖所得中提成。如果无所作为不能实现产权置换，或者虽然实现了但售价太低，机构的生存与职员的饭碗都成问题。这就促使它既要重视改革进度又要重视改革质量和国资变现中的保值增值问题。

但是匈国控不会为自身利益而降低拍卖底价来增加超值机会吗？为防止此弊，匈牙利私有化法规定国资估价本身必须由独立的中介评估公司进行，匈国控只能托管资本，不能控制评价，因而也不能通过“自评自”压低底价来增加超值提成。于是它只能在既定的底价之上力求卖出好价钱——既不能像张维迎讲的那样，因不想负“国资流失责任”而消极无为，又不能像郎咸平批评的那样慷公家之慨贱卖公产。

那么，买方能不能贿赂作为卖方代理的匈国控谈判人员以求贱价呢？也很难。因为在上述制度安排下，如果谈判员受贿而降低资产价格，那么他不仅损害了国家（国民）的利益，而且损害了匈国控这个机构与机构中同事们的利益（即降低了他们的超值提成），因此他不仅受到民主社会与国家稽查机关的监督，而且同事间也有互相监督的意愿。这些同事就在身边，又具备相关业务知识，要骗过他们并非易事。至于“买方”向所有有关同事、乃至向整个托管部门行贿，可想而知是非常困难的。

为了实现国有资产变现价值最大化，匈牙利的国资托管当局可谓绞尽脑汁。其中著名的一招，就是对一些无人问津的老旧企业，托管部门宁可先投资改造，更新设备，再上市拍卖，以求提高售价。当然，由于是用匈国控自有资金（实际上等于其工作人员的工资基金）进行这种改造，如果投资不能通过拍卖超值收回，就等于把自己的工资赔进去了。因此它肯定得精打细算，不会发生“预算软约束”问题。同时这种交易是完全开放的市场行为，不像我们的股市是行政审批上市，可以通过数字游戏把丑妇“包装”成“靓女”入市圈钱。在匈牙利没有实实在在的改造投入是不可能拿老旧企业去骗钱的。换言之，在那里你既很难优资贱卖化公为私损害国家－国民利益，也很难劣资圈钱化私为“公”损害股民利益。事实证明这种“先改造后拍卖”的策略在多数案例中都相当成功，使其成为“匈牙利式私有化”中的一个重要创造。难怪德国媒体说：匈牙利的产权改革使西方国家都有的可学。

匈牙利虽然重视国有资产变现价值最大化，但并不是只有“价高者得”这一个标准。对于一些重要企业，匈牙利会从优先考虑企业今后发展与扩大就业出发，选择“买价”并非最高、但能提供有约束力的资本更新、发展与就业承诺的“战略性投资者”作为交易对象。由于重视发展预期，匈牙利私有化过程中基本没有出现“恶意收购”（买下企业不是为了办好它，而是为了消除对手，买下后就把它关闭以实现自己的垄断）这种其他国家私有化过程中时见的弊病。

匈牙利私有化过程中也有腐败事件，尤其在民主竞选政治与互相揭丑的朝野双方宣传战中这种事情的曝光率很高。整个私有化过程中最出名的腐败是“托奇克丑闻”：1996年，匈国控决定起用“外部专家”作为顾问，参与地方政府国有资产改革的谈判。顾问的酬金规定为该谈判所节约的资金的10%。社会党人经济学家托奇克作为顾问“按规定”在5月和8月两次共得酬金合503.8万美元。此事曝光后舆论大哗，政府工商业部长兼私有化部长被免职，各政府部门的预算、各国家基金的使用情况均在自查或被查中，被涉及和被查办的官员不断增多。右派反对派一直指责这一事件的实质是政府官员帮助执政的社会党转移资产，直到1998年新一届右派政府上台后，还把追查此事作为打击前任的手段纠住不放。其实平心而论，托奇克获得高额酬金但没有凭权力获得产权，与郎咸平讲的那种腐败性质不同，500万美元作为个人贪污可谓大案，作为取酬过当只能说是个丑闻，而作为一个大党、执政党的资产就说不上是什么大数了。特别是如果考虑到变革前党国一体，国库即党库，党可以任意调用国家资产而根本无须考虑什么“转移资产”，则如今社会党需要通过此种冒险的舞弊才能得到这笔钱，就已经是“恶之小者”了。而从另一个角度看，这种民主制度下左、右派相互盯着对方而舆论又高度关注的局面，无疑是对“权钱交易”的有效制约。

匈牙利国资拍卖中争议最大的一个问题，就是拍卖是向国际公开，而由于跨国资本出价一般较高，按“价高者得”的拍卖规则，最后的卖主大都是他们。这种“面向外资全卖光”的私有化方式引起了反对党（当时是右派民族主义者）的抗议，舆论界也有“坦克（tank，指巨变前根据华沙条约驻匈的苏军）走了，班克（bank $ 银行，指外资）来了”的质疑。但是执政的社会党政府认为：从国资变现价值最大化的目标而言，只有对国际开放的招标才能真正做到国有资产的保值增值。因为即便是最公平公正公开的拍卖，其卖价也只能取决于竞价的买方资本量。如果关起国门来拍卖，由于国内买方资本有限，国资卖价不可能高，这样“国有资产流失”（当然匈牙利人不用这一术语，但国资贱卖他们还是要极力避免的）问题还是会发生。只有尽量扩大买方竞争的资本总量，国资卖价才能提高——而这意味着公共利益的提高。而且，如果合公私而计之，则国际拍卖对于国民经济之利更是明显。因为关起国门拍卖，“楚人卖弓楚人买之”，对匈牙利国家而言不会有任何资本净增。然而如果是外资购买，等于是资本流入，对于资本稀缺的转轨中经济而言当然是很大的推动。

（作者为中央编译局研究员）

（第9期）从非典防治的公开化看国企出售的公开化——再论尽快制订《国有企业出售法》

　　郎咸平8月3日的文章之所以能够引起前所未有的强烈反响，就是他所揭露的国有企业在出售过程中的严重资产流失引起了公众的强烈共鸣。为什么公众反应这么强烈，就是因为绝大部分人感觉到了郎咸平指出的国有资产严重流失。公众的感觉是不是正确呢？有些经济学家说这种感觉是错误的，国有企业出售过程中其实很少甚至没有资产流失。确实，绝大多数人只是感觉，或者只是看到了他周围的现象而不了解全局。然而，公众并不对其感觉的正确或错误负责，他们应当负责的只是表述自己的真实感觉。具体事实是什么，国有资产在出售过程中的流失规模到底有多大，这不能够要求公众来说明，不能够指责公众的感觉错误，而只能够要求政府公开做出负责任的说明。这就象在抗击非典型肺炎（SARS）时的情况那样。2003年4月20号前，公众中广泛存在非典流行的感觉。凭借着这种感觉，公众抢购板蓝根和白醋。但具体事实如何，政府应当做出有责任的说明，而不是对公众感觉置之不理甚至责怪公众。果然，2003年4月20日，国务院做出了负责任的公开说明和相关人事变动的决定，这之后，公众感觉中的不确实部分很快消失，大家开始信任政府公布的数字，防治非典自然也取得了成绩。

　　非典的例子告诉我们，即使假设国有企业出售时“真的”没有资产流失，“真的”是“物有所值”地出售了，政府也需要向公众公开说明，这几年中国出售了多少国有企业，主要的出售方式是什么，出售的企业资产中，多少用于补偿职工，多少用于奖励，多少用于直接的出售，出售的收入是多少，这些收入到那里去了。只有这样，政府才能够向公众说明存在或者不存在国有资产流失；如果存在，流失的规模有多大。也只有这样，政府才能够向公众解释如果有流失的话，流失的原因是什么，政府将采取什么措施防止流失。只有这样，公众感觉中的不确实部分才能够消失，政府才能够重新赢得公众的信任。

　　非典的例子也告诉我们，公众的感觉即使不正确，即使有偏差，有误解，也需要政府来澄清，需要政府在相关问题上公开信息。如果公众的感觉离开事实不远或者符合事实，政府就更需要出面。2003年4月20日前，公众对非典的感觉离事实不远，但政府不作为，公众的感觉只能够越来越强烈，公众对政府只能够越来越不信任。2003年4月20日国务院公开非典信息和采取坚决措施，一下子扭转了方向，公众感觉开始建立在政府信息之上了。国企出售的情况也是如此。政府不作为，不公布信息，不认真采取措施，公众对国有资产严重流失的感觉无论对错，都无法和政府接近，公众对政府将越来越不信任。即使公众支持国有企业出售的改革方向，但仍然不会支持现在的国有企业出售运动。因为，就算政府和经济学家所说的目标很好，公众也不会认同政府采用他们感觉的腐败手段去实现目标。这样，国企出售就会失去社会心理基础，就可能功亏一篑。

　　我们再来看防治非典时的政府工作。2003年4月20号之前，政府就已经多少注意到了非典的流行，开始采取措施集中收治非典病人，对非典疫情做出对策，卫生和防疫部门应当也已经做了不少安排。因此，我们不应当完全否定政府在2003年4月20号之前的工作。但是，毕竟和非典的危险性相比，和公众对非典的感觉相比，政府做得太少，不合格。2003年4月20日后，政府不但坚决撤换了不称职的主管部长，而且国务院按照传染病防治法迅速制定了《突发公共卫生事件应急条例》，卫生部很快颁布了操作性的《传染性非典型肺炎临床诊断标准》。政府防治非典工作的规范建立了，政府的权威也马上建立起来了，政府的工作合格了。由于中央政府带头做了合格的工作，各地方也立即动员，整个防治非典的形势马上改观。比如在上海，上海市人大常委会随之于2003年5月14日通过了《关于加强预防和控制传染性非典型肺炎的决定》，上海市政府颁布了更细化的《非典型肺炎病例或疑似病例的推荐治疗方案和出院诊断参考标准（试行）》等。

　　与此相比，我们不得不说，政府有关部门比如国资委对迄今为止的国有企业出售尽管做了许多工作，发了许多文件，采取了许多措施，但这些工作、这些措施，顶多只能和2003年4月20日前的政府防治非典的不合格的工作相比。我们不必要否定政府的这些工作，但我们又必须指出，和国企出售的重要性相比，和公众对国企出售的感觉相比，政府做得又太少，不合格。国企出售对中国社会、中国经济甚至中国历史的影响显然比2002－2003年流行的非典更严重得多，但和2003年4月20日以后的防治非典措施相比，国务院迄今对国企出售没有颁布任何条例和规则；国资委今年1月发表的《暂行办法》和9月发出的《通知》也远远不及卫生部措施的级别。因此，政府在国企出售工作上的规范没有建立，政府权威没有建立，政府的工作到现在仍然没有合格。中央政府不合格，地方政府无所适从，不知道全国性的基本工作规范应当如何定，国企出售的无名、无法、无序现象自然无法改变，公众的国有资产严重流失的感觉也自然无法改变，甚至还会强化。

　　但是，和抗击非典情况不同的是，政府为了重建权威，树立国企出售的规范，除了采取若干紧急的政府措施外，需要立即准备《国有企业出售法》（或类似名称）的立法草案，以便人民代表大会讨论立法。这是因为，政府措施包括国务院的措施（更不用说国资委的措施了）必须以有关法律为基础。而我们恰恰缺少有关国有企业出售的法律。不论中国今后如何变化，中国总会存在国有企业，而在市场经济条件下，就总会存在国有企业出售的问题以及对它的法律规范。因此，《国有企业出售法》的立法本身和国有企业、国有经济以及公有制经济在中国经济中的地位没有直接关系，在后面那些问题没有搞清之前，《国有企业出售法》完全能够立法。现在，全国各地正在出售国有企业，公众对国有资产流失的感觉将会越来越严重，政府现在应当做的是迅速向社会公开表态，说明国企出售的状况，尽快制订《国有企业出售法》，保证国有企业出售的规范性。刚刚闭幕的中共四中全会提出了加强执政能力的口号。政府如果能够吸取抗击非典的经验教训，迅速推动国企出售的公开化和规范化，政府的执政能力就会得到肯定，中国的国企改革也才能够顺利进行。

　　2004年9月20日

国有资产出售规则追溯与研究

目录

研究背景————————————————————————2

国有企业改革的简要回顾———————————————————-2-3

国有资产管理体制改革的简要回顾————————————————–3-4

研究线索————————————————————————5

第一阶段1984年——1992年10月————————————————--6-11

线索一———————————————————————--6

线索二———————————————————————--6-11

第二阶段1992年10月——1997年9月———————————————-12-21

线索一———————————————————————--12-13

线索二———————————————————————--13-17

中央的规则————————————————————–-13-17

地方的规则————————————————————–-17-21

第三阶段1997年9月——2002年11月——————————————————————––21-27

线索一———————————————————————————————————–21-23

线索二———————————————————————--23-27

中央的规则————————————————————–-23-26

地方的规则————————————————————–-26-27

第四阶段2002年11月——今——————————–————————————————--27-31

线索一———————————————————————————————————-27-31

线索二———————————————————————--31

中央的规则————————————————————–-31

地方的规则————————————————————–-31

总结—————————————————————————--31-33

国有资产出售规则追溯与研究

苏青岗

（上海财经大学经济学院  上海  200433）

研究背景 

我国经济体制的改革，始于1978年党的十一届三中全会，在1984年之前改革主要在农村进行。党的十二大明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务，1984年党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》，自此我国的经济体制改革从农村到城市逐步深化，国有企业改革始终是经济体制改革的核心部分，增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。 20多年来，通过各种政策措施手段的实践，我国的国企改革取得了重大的突破，但是仍然存在很多亟待解决的问题。与此同时，国有资产管理体制的改革也相应展开，从1988年设立国资局到98年撤并再到2003年设立国资委，国有资产管理体制模式在摸索中逐步推进完善。国企改革与国有资产管理体制改革密切相关，国有企业是国有资产的物质载体，国有资产是国有企业的价值形态。国有企业改革是整个国有资产管理体制改革的一部分，而且是主要部分，国有资产管理体制改革是国企改革成败与否的制度性基础。

在国企改革和国有资产管理体制改革中，国有企业（资产/产权）出售是国企改革的一个重要途径，而国企出售必须保持合法合理规范的形式，必须遵循一定的规则，这些规则是保证国企出售合法有序进行的制度基础，制定规则是改革过程中不可忽视的一个极其重要的方面。自改革以来一直令人关注的国有资产流失问题，从根本上说就是因为没有立法的制度规范，就国企出售而言，无法可依，无章可循，使得很多制度性漏洞被某些人利用，借机侵吞国有资产。虽然我国这些年来也先后出台了很多规范国企出售的各种规则，但是，这些规则从法律角度看，都不是立法机关的立法或法律形式，我国的根本大法宪法中没有相关的条款，法律中也没有专门条文，其构成主要是国务院的行政法规、各部委的部委规章、各地的地方性法规、以上机关发布的各种通知文件以及我国历次党代会的报告，但是这些大部分不具备真正的法律效力，因此就产生了制度性漏洞，改革过程中出现种种不规范的问题也就不足为奇。

本文从国企改革和国有资产管理体制改革的背景出发，对我国国企出售（注：本文所指国企出售包括国企整体或部分出售，国企资产出售和国企产权出售，这几个方面有所交叉，以下同）的规则（注：这里规则是指对其有明确规定的宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、司法解释等规范规则和各个部门发布的文件通知意见等非规范规则）进行追溯并作深入研究，对我国国企出售规则的变迁做一个制度分析，探讨国企出售规则的规范形式和要件，对我国今后有关国企出售的立法规范提供规则性性回顾与制度性前瞻。

国企改革的简要回顾

从1978年开始，国有企业改革一直是我国经济体制改革的核心部分。根据国有企业改革进程中改革目标、理论依据、主要措施上的重大区别，迄今为止，大致可以把国有企业改革分为四个阶段：

1、 第一阶段1979年春——1984年10月。这一阶段改革的主要集中在农村，国有企业改革主要是搞“扩权”试点，简单的“放权让利”。

2、第二阶段1984年10月——1991年底。这一阶段主要是按“两权分离”的思路来进行改革，即国家掌握国企所有权，企业拥有经营权。所谓搞活企业，也主要是搞“经营权革命”，具体方式如实行承包经营、租赁经营、资产经营责任制等等。但是这些改革都没有触及企业制度和更大范围的国有经济问题。

3、 第三阶段1992年——2002年11月。这一阶段以1992年春邓小平南方讲话，以及这一年秋天召开的十四大为标志，企业改革进入了一个新阶段。在这个新阶段，由80年代扩权让利的政策调整型改革上升到制度创新型改革，即建立现代企业制度；同时，也开始触及整个国有经济的机构和布局问题。

4、第四阶段2002年11月至今。以2002年11月召开的十六大和2003年10月召开的十六届三中全会为标志，国有企业改革在继续推进制度创新的同时，开始对已经建立公司制的企业（主要是国有大中型企业）完善其制定建设，而且提出了使股份制成为公有制的主要实现形式，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅现代产权制度。

国有资产管理体制改革的简要回顾

1、 1984年10月20日中共十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“ 过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。”首次提出了两权分离的思想。

2、 1988年8