金雁:何妨学学匈牙利

 

何妨学学匈牙利

 

 

 

 

这次关于“郎旋风”的讨论中,“非主流”的朋友除了俄罗斯之外,还把匈牙利提出来做反面教材。说匈牙利转轨前是东欧“消费者的天堂”,转轨后就一团糟云云。我以为这种说法是非常片面的。事实上,匈牙利剧变前的“高消费”是建立在前政权筑起的欧洲最高的债台之上。剧变时匈牙利全国国民仅积欠西方国家的外债平均每人已达2300美元,为波兰的两倍,捷克的五倍半,不仅是欧洲第一,在当时的世界上也是债务危机最严重的国家之一。匈牙利的国有资产产权改革之所以大不同于波、捷,而主要采取“面向外资全卖光”的形式,很重要的一个原因就是为了还债。在这个意义上匈牙利的产权改革犹如一场国际性的大规模“债转股”:没有剧变前形成的西方债权,怎会有剧变后的西方股权?

从这点上看,这些朋友与其怪剧变后匈牙利的出售资产,不如怪剧变前她的拚命借债。不过这且不去说它,这次“非主流”朋友们主要批评的是郎咸平指出的国有资产贱卖问题,恰恰在这一点上,匈牙利90年代的国有资产出售工作值得我们借鉴。

匈牙利剧变后第一届政府是典型的右派政府。所谓右派在中东欧是指民族主义、国家主义和传统宗教倾向较强的保守派,并不是最喜欢“自由市场”的人,这届右派政府恰恰是以拒绝所谓休克疗法、走渐进道路著名的,在它治下产权改革也进展缓慢。1994年,对改革绩效不满的匈牙利选民把右派赶下了台,“前共产党人”改组的社会党赢得大选组成左派政府,开始激进的“补课”。在选民的授权与公众的监督下,这届政府四年任期内基本完成了产权改革,使匈牙利经济转衰为荣。

为了偿还剧变前政权积欠的巨额债务并充实国家公益基金,匈牙利对于实现国有资产变现价值最大化是非常重视的。不仅有完善的公开竞价拍卖机制,有法治、舆论与反对党的严密监督,还有一套经济激励机制:当时负责国企转轨的是“匈牙利私有化与国家控股公司”(APVRt,以下简称匈国控),它作为政府的国有资产托管部门与内阁各部一样要对议会、并通过议会对国民负责。但别具一格的是:匈牙利国家财政对匈国控不拨一分钱,这个机构连同其地方分支,从办公经费到人员工资都依靠从国有资产超值拍卖所得中提成。如果无所作为不能实现产权置换,或者虽然实现了但售价太低,机构的生存与职员的饭碗都成问题。这就促使它既要重视改革进度又要重视改革质量和国资变现中的保值增值问题。

但是匈国控不会为自身利益而降低拍卖底价来增加超值机会吗?为防止此弊,匈牙利私有化法规定国资估价本身必须由独立的中介评估公司进行,匈国控只能托管资本,不能控制评价,因而也不能通过“自评自”压低底价来增加超值提成。于是它只能在既定的底价之上力求卖出好价钱——既不能像张维迎讲的那样,因不想负“国资流失责任”而消极无为,又不能像郎咸平批评的那样慷公家之慨贱卖公产。

那么,买方能不能贿赂作为卖方代理的匈国控谈判人员以求贱价呢?也很难。因为在上述制度安排下,如果谈判员受贿而降低资产价格,那么他不仅损害了国家(国民)的利益,而且损害了匈国控这个机构与机构中同事们的利益(即降低了他们的超值提成),因此他不仅受到民主社会与国家稽查机关的监督,而且同事间也有互相监督的意愿。这些同事就在身边,又具备相关业务知识,要骗过他们并非易事。至于“买方”向所有有关同事、乃至向整个托管部门行贿,可想而知是非常困难的。

为了实现国有资产变现价值最大化,匈牙利的国资托管当局可谓绞尽脑汁。其中著名的一招,就是对一些无人问津的老旧企业,托管部门宁可先投资改造,更新设备,再上市拍卖,以求提高售价。当然,由于是用匈国控自有资金(实际上等于其工作人员的工资基金)进行这种改造,如果投资不能通过拍卖超值收回,就等于把自己的工资赔进去了。因此它肯定得精打细算,不会发生“预算软约束”问题。同时这种交易是完全开放的市场行为,不像我们的股市是行政审批上市,可以通过数字游戏把丑妇“包装”成“靓女”入市圈钱。在匈牙利没有实实在在的改造投入是不可能拿老旧企业去骗钱的。换言之,在那里你既很难优资贱卖化公为私损害国家-国民利益,也很难劣资圈钱化私为“公”损害股民利益。事实证明这种“先改造后拍卖”的策略在多数案例中都相当成功,使其成为“匈牙利式私有化”中的一个重要创造。难怪德国媒体说:匈牙利的产权改革使西方国家都有的可学。

匈牙利虽然重视国有资产变现价值最大化,但并不是只有“价高者得”这一个标准。对于一些重要企业,匈牙利会从优先考虑企业今后发展与扩大就业出发,选择“买价”并非最高、但能提供有约束力的资本更新、发展与就业承诺的“战略性投资者”作为交易对象。由于重视发展预期,匈牙利私有化过程中基本没有出现“恶意收购”(买下企业不是为了办好它,而是为了消除对手,买下后就把它关闭以实现自己的垄断)这种其他国家私有化过程中时见的弊病。

匈牙利私有化过程中也有腐败事件,尤其在民主竞选政治与互相揭丑的朝野双方宣传战中这种事情的曝光率很高。整个私有化过程中最出名的腐败是“托奇克丑闻”:1996年,匈国控决定起用“外部专家”作为顾问,参与地方政府国有资产改革的谈判。顾问的酬金规定为该谈判所节约的资金的10%。社会党人经济学家托奇克作为顾问“按规定”在5月和8月两次共得酬金合503.8万美元。此事曝光后舆论大哗,政府工商业部长兼私有化部长被免职,各政府部门的预算、各国家基金的使用情况均在自查或被查中,被涉及和被查办的官员不断增多。右派反对派一直指责这一事件的实质是政府官员帮助执政的社会党转移资产,直到1998年新一届右派政府上台后,还把追查此事作为打击前任的手段纠住不放。其实平心而论,托奇克获得高额酬金但没有凭权力获得产权,与郎咸平讲的那种腐败性质不同,500万美元作为个人贪污可谓大案,作为取酬过当只能说是个丑闻,而作为一个大党、执政党的资产就说不上是什么大数了。特别是如果考虑到变革前党国一体,国库即党库,党可以任意调用国家资产而根本无须考虑什么“转移资产”,则如今社会党需要通过此种冒险的舞弊才能得到这笔钱,就已经是“恶之小者”了。而从另一个角度看,这种民主制度下左、右派相互盯着对方而舆论又高度关注的局面,无疑是对“权钱交易”的有效制约。

匈牙利国资拍卖中争议最大的一个问题,就是拍卖是向国际公开,而由于跨国资本出价一般较高,按“价高者得”的拍卖规则,最后的卖主大都是他们。这种“面向外资全卖光”的私有化方式引起了反对党(当时是右派民族主义者)的抗议,舆论界也有“坦克(tank,指巨变前根据华沙条约驻匈的苏军)走了,班克(bank $ 银行,指外资)来了”的质疑。但是执政的社会党政府认为:从国资变现价值最大化的目标而言,只有对国际开放的招标才能真正做到国有资产的保值增值。因为即便是最公平公正公开的拍卖,其卖价也只能取决于竞价的买方资本量。如果关起国门来拍卖,由于国内买方资本有限,国资卖价不可能高,这样“国有资产流失”(当然匈牙利人不用这一术语,但国资贱卖他们还是要极力避免的)问题还是会发生。只有尽量扩大买方竞争的资本总量,国资卖价才能提高——而这意味着公共利益的提高。而且,如果合公私而计之,则国际拍卖对于国民经济之利更是明显。因为关起国门拍卖,“楚人卖弓楚人买之”,对匈牙利国家而言不会有任何资本净增。然而如果是外资购买,等于是资本流入,对于资本稀缺的转轨中经济而言当然是很大的推动。

 

 

(作者为中央编译局研究员)

国企改制(出售)与法治高级研讨会(新闻通稿)

新闻通稿

 

国企改制(出售)与法治高级研讨会在沪召开

 

20041226日,国企改制(出售)与法治高级研讨会在上海同济大学中德学院二楼学术报告厅隆重召开。来自经济学、法学、哲学、历史等诸多学科领域的国内外学者30余人出席了本次会议。会议对国有企业改制(出售)过程中的规范问题进行了热烈的讨论,会议开得非常成功。

 

部分与会嘉宾名单:

  田国强:美国德州A&M大学经济系教授、上海财经大学经济学院院长

  姚 洋:北京大学中国经济研究中心教授

  费方域:上海交通大学管理学院经济系主任、教授

  陈 宪:上海大学经济管理学院院长、教授

  朱保华:上海财经大学经济学院副院长、教授

  秦 晖:清华大学历史系教授

  左大培:中国社会科学院研究员

  仲大军:北京大军经济观察中心主任

  胡景北:同济大学中德学院教授

  萧 耿:香港大学经济金融学院副教授

  顾功耘:华东政法学院教授

  丁栋虹:复旦大学管理学院教授

  韩 强:南开大学哲学系教授

  管毅平:上海交通大学管理学院教授

  杨建文:上海社会科学院研究员

  王 振:上海社会科学院研究员

汪公文:中国计量学院法学院民商法副教授

方曙红:复旦大学管理学院副教授

汪立鑫:经济学博士,复旦大学经济学院副教授

  胡雄飞:《上海改革》主编、博士

  刘社建:经济学博士,上海社会科学院研究员副研究员

  任 健:经济学博士、管理学博士后,恒源祥(集团)公司副总经理

  王耀忠:上海社会科学院博士

  李战荣:浙江大学法学院博士后

  刘 昶:复旦大学新政治研究中心博士

  王小卫:经济学博士,上海财经大学财经研究所助理研究员、《出路》编著者

李 健:经济学博士,上海财经大学财经研究所副研究员、《出路》编著者

 

与学者合影

 

 

 

 

 

 

 

 

 

同济大学中德学院副院长顾士渊教授致词

 

 

胡景北(同济大学中德学院教授)致辞:

 

二十年来产权改革取得了巨大成就。今天,在充分评价取得成就的同时,需要进一步关注和解决国企产权改革中存在的问题。国有企业改革涉及到的问题是全方位的,并不仅涉及国有资产流失问题。国有资产流失不可能完全避免。流失是改革必须承担的成本。“国退民进”是不可避免的,是大势所趋。

考虑到“国退民进”、国企包括出售、上市等形式的非国有化的产权改制已经在中国大规模发生的不争事实,本次会议将不讨论“国退民进”或“非国有化”的合理性和必要性问题,而集中关注国有企业改制(出售)的规范问题,特别是在法治层次上的规范问题。

我们认为,为了改革的稳定性和有效性,国企改制要规范,规范须立法。这也是我们本次会议的立场。我们希望向社会和政府传达这一观念。

 

上午第一场

姚洋(北京大学中国经济研究中心教授)发言:

 

1989年硕士毕业回到西安,在西电公司这家大型国有企业干过两年。对国有企业人浮于事、效率低下,由此而存在相当严重的资产流失这种事实非常有体会。目前银行几万亿呆坏帐,实质上就是这种经营性资产流失。国有企业改革是逼出来的。当然,另一方面,改制过程中也的确存在国有资产流失现象。在目前法制建设和法治建设不规范的情况下,国企高官们利用改制空手套白狼的动机还很强烈。因此需对MBO保持高度警惕,尤其是利用借贷而不出钱的MBO。这不是说MBO不对,相反,在条件适宜的情况下管理层不仅要持股,而且要持大股。但必须注意MBO的钱的来路以及由谁来监督管理层收购。

但是,把国有资产流失的责任完全归于国企高官身上,并没有抓住问题的根本。问题的根本在于制度安排缺失。改制过程中,国有资产流失的主要形式是资产打折,而不是空手套白狼。国有资产流失的主要原因,是地方政府向以资产换取就业,说到底,资产打折和地方政府是否愿意负担其提供再就业机会的责任有极大关系。国企改制的最佳办法或许是先将人员和资产剥离,将资产及招标的形式公开出售,然后要求买者必须雇用一定比例的职工,剩下的人由政府负责,安排再就业。其好处有二。其一,它可以最大程度的发现资产的价值。其二,公开出售割断了资产与人员安置之间扯不清,理还乱的关系,为企业今后的资产重组扫清道路。

 

秦晖(清华大学人文学院教授)发言:

 

我和金雁的两篇文章实际上已经收录进李健、王小卫主编的《出路》一书中。强调一点,我们今天这里所说的国有资产流失主要应当是指的对国有资产的一种不公正或不合法的瓜分。这里我们并不考虑国有资产效率低下所引起的流失。前一阵和一个朋友谈起国有资产流失的度量问题,因为国有资产现在并没有一个明确的度量尺度,所以现实中国有资产价值多少,流失多少并不能明确衡量。这种无定价机制不仅在国有资产私有化中使资产流失无法衡量,在当年中国和苏联私有化制公有化过程中一样起作用。我们一般认为社会主义公有化过程中用剪刀差剥夺了农民很多利益,但是这被认为是社会主义原始积累不可避免的。交易过程有没有价值转移主要看交易过程中有没有强制性。现实市场交易中,只要双方谈判同意的价格都不会存在价值转移。但是国有资产的交易特殊性在于它是一种看守者交易,也就是看守者拿不属于自己的资产进行交易,由于看守者未被所有者委托,又没有合理的监督控制机制,无论交易价格高低,都会受到怀疑。所以我们所说国有资产交易的合理性、公正性问题的关键是建立健全合理的委托代理关系。这个问题当然要从法律角度上解决,但是更重要的涉及到一个政治体制问题。即经济民主问题。无论中外,在讨论资产流失问题都不是以国有资产出售价格高低为标准。以匈牙利和波兰为例,匈牙利国有资产出售价格很高,但没有人会认为它的改制比波兰好很多。国有资产交易本质上是一个公共事务,它应该以公共事务的交易规则行事。

 

 

 

 

田国强(美国德州A&M大学经济系教授、上海财经大学经济学院院长)发言:

 

在国策一定的前提下,改制问题已经不需要争论。国有资产的流失有两方面的流失:一是国有资产本身效率低下所引起的流失;二是人为的盗窃和转移。这两种流失都可以归结为人的本性即人是自私自利的。

我非常同意本次大会的口号:国资要改治,改治要规范。不仅要规范,我们还要实行公开、公平和公正。我国国企改革存在黑箱操作问题,没有公开拍卖机制;至于公正要考虑到少数弱势群体利益;公平,我们可以通过政府体制是每个人有公平起点在市场经济中实现公平并有效的资源配置。

制度规范需要适度,会议口号是:改制要规范,规范须立法。我建议再加上两句:立法须法治,法治须分权。需要强调一点,超过一定限度,规范会增加交易成本,并且法律太多时会降低经济活力。公平的本质问题是效率问题,不公平会影响到效率。说经济学不研究公平是外行话。我们应该通过建立自愿竞争,自愿交易的市场机制达到资源有效配置。

国有企业的关键问题是由于信息不对称问题没有很好解决,加上委托代理链条太长,因此效率低下,从总体上而言,在足够规范的前提下,加快“国退民进”、加快产权改革是非常正确的。

 

 

上午第二场

顾功耘(华东政法大学法学教授)发言:

 

单纯从量上讲,过去十来年,国有资产不仅没有流失,反而在不停地侵吞私有财产。这主要体现在三个层面上:1,国有企业发行股票筹资时自身资产评估和股票定价都极端不合理;2,股份公司之间进行大量有失公允的关联交易;3,控股公司大量非法占用和挪用子公司发行股票筹集的资金。关于国企改革的立法,关于本次会议的主题,强调国有企业改革和出售中加强法治建设是正确的,但是不应专门对国企改制制订特殊的法律。我国目前的法律制度没有得到很好的输理,大量分散于各个政府部门的行政性规制中。总体而言,应该在三个层次上针对国有企业的改革进行立法。首先,应该制定和完善国有企业监管法。其次,制定和完善国有资本运营法。最后,制定和完善国有企业改革法。

 

 

左大培(中国社会科学院研究员)发言:

 

公有企业(包括国有企业和集体企业)在许多领域完全可以达到与私营企业一样的经济学意义上的效益(比如经济利润等),这样的领域是指那些使用大量他人资本的领域,企业的规模相当大,同时对制度和监督链的设计要求很高。事实上,并没有天生的所有者虚置,只有当制度设计不够的时候才会发生所有者虚置;关于“委托—代理链条”的理论是建立在剩余索取权假说和企业经营者激励问题的基础上的,但这一理论和假说在实际中是不成立的,而更应该强调对企业产出的监督。

最近几年国有企业改制过程中所采取的措施存在许多不合理的地方,并导致诸多社会问题,鉴于此,提出八点主张:以法律形式禁止任何国有企业经营者以任何方式获得任何公有企业的所有权以及禁止任何形式的MBO,“禁止就是第二优,没有第一优”,“禁止就是最好的激励”;在国有企业内部广泛开展反腐败斗争,强化国有企业领导人的廉洁自律,杜绝各重形式的行贿受贿现象;全面清理整顿会计、审计行业,严惩制造假帐的相关人员;停止“运动式”的产权改革,避免资本市场上的过度供给;改制企业的全部信息都要完全公开化,包括企业的基本情况、改制方案、进度等相关信息,从而避免由于信息不对称所导致的诸多问题;强制规定改制的民主程序,允许任何“利益有关者”和“利益相关者”提出和发表自己对企业改制的意见;尽快完成立法程序,使得公有企业的所有权变更、出售和重组有法可依;尽快建立和完善国有控股机制,提高国有资本的利用效率。

国有企业改制过程中的核心问题,就是要明确“国有”就是“全民所有”。国有企业应该是全民所有的企业,而不是个别精英、官员所有。因此,在改制过程中,要绝对保障公民的民主权利和言论自由,从而行使其对国有企业及其领导人的监督权。

 

肖耿(香港大学经济金融学院副教授发言

 

国家如何作好股东是一个大问题。现在国有企业存在的问题:收益内部化,成本社会化;国有企业分承担成本和亏损的机制没有得到有效建立。

关于企业家“原罪”问题,即如何区分产权纠纷和经济犯罪,从制度经济学和西方的司法经验看,可以有两个原则,即财富创造原则和交易成本原则。

一、财富创造原则,即人们所熟悉的“发展就是硬道理”。

二、交易成本原则,即交易成本最低。举例说明,比如从药店偷药的人会面临偷盗的刑事起诉,因为从经济学的意义上可以分析为他可以在交易成本非常低的公开市场上购买到药品,但他却为个人用途以药店的损失为代价选择了偷盗。

有效区分产权纠纷和经济犯罪非常重要。

为了以上两原则的在实际操作中得到有效运用,迫切需要建立完善的产权基础设施主要包括三类制度和程序:

1、界定产权的制度和程序;

2、产权交换的制度和程序;

3、保护,执行,裁决及微调产权的制度和程序

中国在产权基础设施的制度建设方面与发达国家有较大差距,任重道远。

 

 

下午上半场:

仲大军(北京大军经济观察中心主任)发言:

 

MBO欠缺合法性,缺乏法律依据,应当禁止。以往国有企业改革思路主要集中于对经营者的产权激励机制是错误的。中国能如此大规模实施MBO的原因在于权贵私有化。国有资产是全民所有的资产,全体国民须有意见表达的有效渠道。政治体制改革应该配套。

 

胡景北:中国国有企业非国有化的立法问题

中国国有企业非国有化的立法问题

 

胡景北

(同济大学中德学院)

 

 

1.导言

 

中国国有企业的非国有化过程,如果从1984年原北京天桥百货公司首先向私人公开发行股票算起,到今年(2004年)已经延续了整整20年。1986年国务院发布文件,提出全民所有制小型商业、服务业企业可以拍卖或折股出售,打开了国有企业直接出售的非国有化道路之门。从此以后,尤其是进入上世纪90年代后,中国经济改革进入了以国有企业非国有化为主要内容的阶段。今天,中国大部分中小型国有企业已经完成了非国有化的主要工作,一半左右大型国有企业也完成了初次上市这个非国有化的重要阶段。据非官方资料,国有中小型企业已经有85%以上实现了非国有化。在2903家国有或国有控股的大型骨干企业中,已有1464家改制为多元股东的公司制企业,改制面达50.4%(赵晓辉,《我国大型国企半数已改制》,www.drcnet.com,200412月)。因此,我们大概可以说,中国国有企业的非国有化进程至少已经走完了一半。假如考虑到中国总要有一部分国有企业既不直接出售、也不上市,其百分之百的所有权继续保持在国家手中,那么,我们的非国有化进程已经走完一半的估计应当是很保守的。

 

2002年的中国共产党第十六次代表大会通过的工作报告明确指出;“国家要制定法律法规,建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一、管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开…”。可惜的是,2002年以来,各级政府部门尽管发布了许多关于国有资产尤其国有企业非国有化的条例、通知、意见,但十六大提出的“要制定法律法规”的任务,却还没有实现。如果考虑到国企管理的重要任务是管理国企产权向私人的转让即非国有化,考虑到多年来国企非国有化的巨大进展和缺乏规范,十六大提出的任务无疑是摆在中国面前尤其是摆在中国学者面前的迫切任务。

 

2.国企非国有化改制立法的必要性

 

从法理上观察,国企非国有化改制需要立法,几乎是无需解释的。世界差不多所有国家在国有企业大规模非国有化改制时,都首先制定法律。许多国家在大型国有企业非国有化改制时,甚至针对一个一个企业的特点专门制定具体法律。其实,不但国有企业的所有权变更需要法律来规范,就是私有产权或者社区产权的重大变更,也都需要立法来昭示和规范。为人熟知的英国工业化时期的圈地运动曾经被人用“羊吃人”来诟病,但很少有人了解圈地运动的规范和有序。这里,我想从上海市中学历史教科书中摘录一段话,说明英国圈地运动的规范性:

 

“在18世纪60年代前,英国议会通过了208项圈地法令,圈占土地31万英亩。以后发展得更快,从1760年到1844年,通过了3800多个圈地法案,圈占土地达700万英亩以上。经过这样大规模的圈地,英国的小农制在18世纪中期就被消灭了。”(高级中学课本(试用本),历史(上册),第88页)

 

中学教材传播的多是官方观点,所以,英国圈地运动的规范和有序,应当是个事实。当然,我们也知道,尽管马克思和其他许多人从道德上谴责圈地运动,但英国历史上从来没有出现过一次严重的事件,要求重新处理圈地运动;圈地运动本身也没有出现过严重的反复。显然,对于圈地运动后实现的土地所有制的长期稳定,圈地运动本身的规范化是重要因素。

 

中国目前出现的反对立法规范国企非国有化的意见,不是从法理上、从国有企业产权变更的经济学和社会学原则上提出的。相反,这样的意见主要出自于对现实的考虑:

 

1.如果提出非国有化立法,就会有利益集团出来反对,那么非国有化本身就实行不了。

 

2.如果提出非国有化立法,许多企业就不愿意非国有化。因为一些调查发现,如果企业改制时不卖给经理,这些经理就不肯改制。而任何非国有化立法,都不可能规定把企业无条件地卖给现任经理。

 

3.非国有化立法耗时费事,赶不上国企非国有化进程。

 

4.如果立法,便可能用这个法来追溯已经完成或部分完成的非国有化,便可能造成秋后算帐式的清算。

 

       这些反对意见都值得认真考虑。但经过这样的考虑,我仍然不同意它们。对第一条意见,我的看法是,坚持计划经济意识形态的利益集团不是不了解中国正在展开的大规模国企非国有化改制。但很显然,迄今为止他们的反对对非国有化进程没有起到严重的阻碍作用。国企非国有化进程现在已经走了一半以上,它的大势比以往任何时候都清楚,此时,这个利益集团更难阻止非国有化趋势。万一他们还能够阻止的话,那么,即使中国不立法规范,他们也会阻止非国有化的。这里要看到的是,如果在十年前,国企非国有化刚刚上路,还带有试验性质和对这个利益集团反对的担心,第一条意见还有一定说服力,那么,在2004年,国企非国有化已经完成了一半以上,非国有化已经全面推开,第一条意见就完全失去了意义。我们应当相信,非国有化不是那么弱不禁风的过程,不是那些坚持计划经济意识形态的利益集团可以随便扭转的。

 

对第二条意见我要说的是,非国有化立法恰恰要避免把国企仅仅卖给现任经理的做法。正是立法能够向那些经理清楚地表明这一点,从而彻底打破他们对自卖自买的预期。一旦这个预期被打破,他们对自己管理下的国企的改制也就不会那么反对了。其实,中国国企非国有化进程被扭转的最大危险,不是那些坚持传统意识形态的利益集团的反对,而正是这些经理们的自卖自买。所以,中国一定要通过立法消除这样的危险。

 

针对第三条反对意见,我相信,非国有化立法是可以迅速完成的。第一,国企直接出售和上市的相关法律在比如香港地区已经很完整。大规模非国有化的法律在英、德等西方国家、在前苏联和东欧转型国家也都很完整,都可以借鉴。第二,中国近二十年来的非国有化过程已经积累了大量经验。政府部门也发布了大量条例和行政法规。拟议中的立法可用这些行政条例为基础,因此仅仅就非国有化而言,立法并不是那么耗时费事的。

 

第四条意见反映了人们对检查过去非国有化过程的担心。可是,这种担心和我们现在提出的非国有化立法并无关系。新的立法可以从它生效时开始实行,并不一定需要追溯立法前非国有化的合法性和规范性问题。但是,过去非国有化过程中的问题,主要不是它们是否符合拟议中的非国有化立法,而是它们是否符合当时有效的行政条例与相关的民法、商法。因此,是否对过去非国有化过程加以检查,本质上和拟议中的非国有化立法无关。此外,对违反当时规则的清算至少不应当完全否定,因为没有这样的清算,法治是无法建立的。可是,即使中国不实行非国有化立法,过去非国有化中的严重腐败和监守自盗国有资产的现象,至少可能部分地被清算。所以,对清算的担心不但不应该成为反对非国有化立法的理由,而且应当成为支持该立法的理由,因为立法正是为立法之后的非国有化不致于被清算提供了一种保障。如果我们假设2005年中国能够像十六大要求的那样制订出起国有资产管理的法律,或者至少制订出国有企业非国有化的法律,那么,2005年及以后开展的非国有化遭到清算的可能性将大大减少,2005年以前的非国有化虽然可能遭到部分清算,但大规模清算的可能性也将大大减少,因此,中国通过非国有化建立起来的私有经济制度的稳定性将会大大提高。

 

3.国企非国有化改制立法的可行性

 

       在当前的形势下,中国的非国有化立法是可行的。对此的理由主要有:

1.中国已经积累了大量的国企非国有化经验。我们常常看到国企非国有化过程中的资产流失和自卖自买现象,但我们也需要看到国企非国有化的一些成功例子。无论上市还是直接出售,中国已经有了丰富的实践经验。根据这些经验,中国在非国有化立法中,有能力对外国经验选择性的加以应用。

2.中国已经形成了大量以政府条例表现出来的非国有化规章制度。根据我们的初步研究,中国在这方面的政府文件,在最近二十年来大体上以指数级数增加。在以下问题上,中国政府实际上都已经有了比较明确的规则:

――关于交易标的:哪些国企可以、哪些国企不可以出售、那些国企限制出售

――关于交易主体:国企出售受让方、出让方的要求和限制,外商参与的要求

――关于交易审批:审批手续、职工代表大会的权限

――关于交易机构:产权交易机构的功能、设立产权交易机构的条件

――关于交易程序:交易的主要方式、主要环节;拟出售国企的评估。土地转让价的确定、评估价与底价、交易价的关系、债权债务处理、价款支付、产权交接

――关于职工安置:职工身份转换、社会保险的安排、退休职工的处理

――关于交易收入:国企交易收入的性质界定,如何收取这些收入,如何使用这些收入

――关于非国有化后企业的登记:工商登记、财政税务问题

      

       中国政府这些年来发布的这些规则,尽过讨论和修改,可以大量地用到拟议中的非国有化法律内。这将大大地有利于非国有化法的制订和实施。

 

3.中国国企非国有化立法的一个问题,是中国用法律方式正式承认中国存在着国企的非国有化的现象。如果没有这样的社会现象,自然也就不需要法律来规范它。所以,中国国企非国有化立法的一个重要方面是向国民公开昭示中国部分国企非国有化的事实。但由于这一点已经成为多年来的事实,由于中国国企非国有化的进程已经完成了一半以上,由于大量国民、尤其是能动性很强的国民已经认可国企非国有化,因此,中国政府向国民昭示国企非国有化的时机已经成熟。继续拖延昭示,对政府、对整个国企非国有化进程不但无益,而且变得有害,并有损于政府的威信、降低政府的执政能力。

 

4.中国政府在两年前的十六大上已经提出了制订国有资产法律的要求,因此从政府行为上说,立法具有可行性。制订国企非国有化法律,显然比制订一般性的国有资产法更为可行。这不但是因为国企非国有化是当前中国经济的重大现象,而且也是因为国企非国有化法,比如我曾经提出的《国有企业出售法》,不需要涉及对国有资产的一般规定,不需要涉及国有资产或国有企业在全国经济体系中的地位、性质、功能等问题。国企非国有法规范的,是国有企业引入部分或者全部私有产权的现象。这样的现象比较容易定义,也比较容易立法。相比之下,一般的国有资产法或者国有企业法由于牵涉的面很宽,立法难度很大,同时由于当前人们对国有资产、国有企业的整体功能、性质等看法还很难达成共识,由于这样的共识与意识形态的关系过于密切,因此目前制订一般的国有资产、国有企业法律的时机并没有成熟。

 

5.公众对国企非国有化改制问题的情绪非常强烈,以至于使人担忧。但是,由于非国有化改制缺乏明确的规范,由于改制中确实出现了许多非常严重的问题,所以公众的情绪又需要和能够理解。在这样的公众情绪面前,中国不失时机地制订国企非国有化立法,正好顺应了公众的要求,缓解公众的不满情绪。因此,迅速制订国企非国有化法,同样具有社会心理上的可行性。

 

综上所述,我认为中国制订比如《国有企业出售法》、《国有企业上市法》不但非常必要、非常迫切,而且非常可能。作为关心中国命运的学者,我们希望中国建立起长治久安的以私有制为基础的经济制度,希望中国社会和经济有一个稳定的环境。但要实现这两个希望,中国现在的非国有化过程必须规范,而且必须在法律层次上加以规范。


 

附:

胡景北:尽快制订国有企业出售法(写于2004913日)

 

 

  朗咸平最近发表的关于中国大陆国有企业私有化过程中的资产流失的案例研究,至少揭示了一个事实,就是中国私有化过程中严重的不规范现象。我们知道,中国经济制度向市场经济的转轨,需要建立生产资料的私有制。而在原计划经济时代公有资产、国有资产一统天下的背景下,中国经济转轨的任务之一,便是把很大一部分国有生产资料转变为私有生产资料。因此,上世纪九十年代初出现的私有化现象,在中国经济转轨的进程中,不可避免地形成为现在的私有化趋势以致于私有化大潮。如果说在私有化初期,也就是说到上世纪90年代中期的不规范现象,还可以说带有试验的性质,还更多地是为规范而获得经验,那么,90年代后期以来,私有化成为趋势,各地方各地区争先恐后地搞私有化。在这种情况下,如果我们继续不对私有化过程加以法律规范,中国就不但不可避免地导致国有资产的实际流失和国有企业改制的混乱,同时也不可避免地给社会造成政府听任国有资产流失的恶劣印象。

  中国现在已经处于国有企业大规模私有化的状态,但由于缺乏规范,目前的私有化状况可以用三个词来形容,就是无名、无法、无序。

  无名,中国媒体至今不愿意面对中国的私有化趋势,这就使得中国的私有化师出无名。媒体用不伦不类的民营化来替代,而这又使得坚持公有制为主体的极左派有了口实,从而增加了私有化的困难以及现在的私有化被推翻的危险。

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