中国当前的国有资产状况
（王鹏 编， 上海财经大学经济学院）
一、国有资产的涵义及分类
所谓国有资产，是属于国家所有的一切财产和财产权力的总称。它的存在源于国家管理社会经济生活，对经济活动进行宏观调控的需要。国有资产不独社会主义国家才有，更不独中国才有，资本主义国家也有，甚至在人类进入阶级社会，组成国家后就产生了。从政府经济职能的意义上说，国有资产将伴随着人类的历史。对于中国而言，这更是一个关乎经济发展和社会稳定的问题。
经济学对国有资产的界定，有广义和狭义之分。广义的国有资产，指的是国家依法取得和认定的资产，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益，以及向行政单位拨款等形成的资产。在此意义上，国有资产与国有财产基本等同。
但按照市场经济的理论，严格来讲，资产和财产还是有区别的，即只有作为生产要素投入生产经营活动的财产才叫资产。根据这个区别，引申出国有资产狭义上的定义，即一般所称的经营性国有资产，或企业国有资产。
国有企业资产、集体企业中的国有资产、中外合资经营企业中的中方国有资产、股份有限公司和有限责任公司中的国家股和国有法人股，以及境外的中资企业和中外合资企业中的国有资产，通常纳入狭义上的国有资产定义范围。此外，它还包括行政事业单位占有使用为获取利润而转作经营用途的资产，以及已投入生产经营过程的国有资源性资产。故而广义的国有资产包括上述经营性资产、非经营性资产和资源性资产。具体如下：
（1）经营性国有资产：指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的，依法经营或使用，其产权属于国家的一切财产。它是国有资产中最重要、最活跃的部分。具有运动性、增值性和经营方式多样性的特点。
（2）非经营性国有资产：指不直接投入生产经营过程，用于行政、公益服务事业及没有启用的国有资产，包括：国家机关、人民团体及类似机构使用的非经营性国有资产；科学、教育、卫生、体育及类似机构使用的非经营性国有资产；直接供公共使用的非经营性国有资产；以及没有启用的国有资产等。
（3）行政事业性国有资产：指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他法律确认为国家所有的资产。
（4）资源型国有资产：指在人们现有的知识、科技水平条件下，通过对某种资源的开发能够带来一定经济价值的国有资源。国有资源指自然界中存在的，所有权属于国家的自然资源。资源型国有资产具有经营性和非经营性，而且在一定条件下可以相互转换。资源型国有资产从实物形态上具有品种的稀缺性、数量的有限性、品种的复杂性和分布的失衡星等特点；从价值形态上则具有所有权的垄断性、范围的相对性、资源的资产性和有价性等特点。
我国的国有资产来源于下列渠道：
一是国家依法取得和认定的资产，主要是依法没收的官僚资本和敌伪财产；依法宣布国有的城镇土地、矿产、海洋、水流以及大森林、大荒山等；依法赎买的资本主义工商业；依法征收、征用的土地；依法没收的其他财产；依法收取的罚金；依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等；
二是资本金的投入及其收益，主要是国家投入国有企业、中外合资合营企业、股份企业的资本金及其权益；
三是国家对行政事业单位拨入经费形成的资产；
四是接受馈赠，主要是公民赠与国家的财产和外国友人、团体、政府赠与我国的财产。
除上述之外，凡在我国境内所有权不明确的各项财产，除法律另有规定者外，也应属于国有资产。
截至2002年底，我国国有资产总量共计118299.2亿元。其中经营性国有资产为76937.8亿元，占65%；非经营性国有资产为41361.4亿元，占35%。
二、国有资产的形态及其转化
国有资产作为全民的资产主要是追求其应有的社会经济效应，尽管国有资产在数量上十分庞大，但我们可以把所有的国有资产分成四种基本的形态：
1、企业形态。企业形态的国有资产就是国有企业，包括全资的国有企业和国有控股、参股企业中的国有股份。这一部分资产因其盈利性也被称作经营性国有资产。截止2002年底，我国经营性国有资产总量为76937.8亿元，占全部国有资产的65%。由此也可以看到，国有企业仅仅是国有资产的一部分，不过是其中比较重要的一部分，而且人们多数的注意力。
2、公共产品形态。公共产品形态的国有资产是指国家和社会拥有的基础设施、公用事业、环境卫生、文化教育等资产。我国统计中的非经营性国有资产，指的主要就是这一部分国有资产。截止2002年底，我国非经营性国有资产总量为41361.4亿元，占全部国有资产的35%。从目前来看，公共产品形态的国有资产发展势头迅猛，而且存在很大的发展空间和发展潜力，是国有资产拓展的一个重要方向。
3、货币形态。货币形态的国有资产是指以现金或投资基金的形式存在的国有资产，包括社会保障基金、教育基金等。但以往对于这种形态的国有资产缺乏关注，因此也没有具体的统计数字。很显然，这种形态的国有资产对于维护社会稳定和持续发展具有极其重要的意义。
4、资源形态。资源形态的国有资产是指国家拥有的土地、森林、矿藏等资源。在我国，多数自然资源都归国家所有，自然也就是国有资产，截止到2002年底，国有资源部统计的资源形态的国有资产为29万亿元。这一形态的国有资产具有双重特性，一方面它是一种国家可以处置的资产，另外一方面这种处置对于生态、环境等又存在较大影响，因此需要科学规划，统筹安排。
三、国有资产规模及结构分布
（一）国有资产规模
鉴于国有资产在国家经济建设中的地位和作用，它应当占有一定的份额和比重。但目前，国有资产总量过多、比例过大、分布过广以及资源的利用效率不高。
先来看看我国国有资产的存量规模。经过几十年的社会主义建设，应该说，国有资产的存量规模已经十分庞大。据财政部统计，到2002年底，我国国有资产总量已达118299.2亿元。其中，经营性资产76937.8亿元，占65%；非经营性资产41361.4亿元，占35%。经营性国有资产中，国有工商企业又占到65476.7亿元，占85.1%；国有警容保险企业占到10223.0亿元，占13.3%；国有境外企业占到2657.9亿元，占4%；各类国有建设基金占到1238.1亿元，占1.6%。（3）
从社会资源的占有情况来看，国有资产占有社会经济资源的60%-70%，这一点从下面几个数据可得到说明：（一）国有单位的投资在固定资产总投资中始终占近60%，“六五”期间为66% $ “七五”是63%，“八五”是59%，“九五”是53%。不过，自筹及国内贷款占据主体地位。“九五期间前四年国家投资4372.15亿元、国内贷款20625.06亿元、利用外资10054.3亿元、自筹及其他72038.3亿元，所占比重分别为4.12%、19.4%、9.5%和67.9%。（二）从流动资金的占有量来看，银行流动资金贷款的70%-80%是带给了国有企业。（三）从固定资产原值的变化来看，国有经济的增长非常快，独立核算工业企业固定资产原值由1980年的3730亿增加到1995看看年的30，900万亿，增长了8.2倍，固定资产净值从1980年的2，528亿增加到1995年的17，400多亿，增加了7倍。
（二）国有资产分布结构
如上所述，国有资产的数量十分庞大，但分布结构却非常广泛和分散。我们可以从三个角度，考察国有资产的分布情况。（4）
首先，从国有经济在不同部门、不同行业和不同地区中所控制的份额，根据“表1”、“表2”资料，可以看出：
1） 在大多数提供重要公共产品和服务，以及自然垄断的门类和行业中，国有控制企业的经济总量占明显的主导地位。
分门类看，国有控制企业在“地质勘查业、水利管理业”、“金融、保险业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”、“电力、煤气及水的生产和供应业”、“交通运输、仓储及邮电通信业”、“卫生、体育及社会福利业”以及“采掘业”等门类中，营业收入均占有60%以上的份额，最高的高达94.9%，起着明显的主导作用。
国有事业单位所占比重高、影响大的门类主要有5个，分别是“卫生、体育和社会福利业”、“教育、文化艺术及广播电视电影业”、“地质勘查业、水利管理业”、“科学研究和综合技术服务业”和“农、林、牧、渔业”（见表2）
分行业来看，国有控制企业在30个大类、88个中类行业中，营业收入所占比重超过60%。这些行业中，涵盖了大部分提供重要公共产品和服务的行业，以及重要的自然垄断行业
2） 在那些比较重要的基础产业、制造业和服务行业中，国有控制企业的经济总量占有较高的比重。
在“科学研究和综合技术服务业”、“农、林、牧、渔业”、“批发和零售贸易、餐营业”3个门类中，国有控制企业所占的比重均超过了50%；在“社会服务业”和“建筑业”中，所占比重也超过了40%。
分行业看，国有控制企业所占比重在40%-60%之间的大类行业有19个，重类行业有60个。这些行业，囊括了大部分比较重要的基础产业、制造业和服务行业。
3） 在市场化程度比较高、竞争比较激烈的部门，国有企业所占比重相对较低，但仍保持着一定的比例。
在“房地产业”和“制造业”2个门类，国有控制企业的经济总量所占比重低于40%。
分行业看，在37个大类行业、195个中类行业中，国有控制企业的比重低于40%。这些行业绝大多数是那些竞争比较激烈、市场化程度较高的加工业和一般性的服务行业。其中，诸如，“服装及其他纤维制造业”，“皮革、皮毛、羽绒及其制品业”、“家具制造业”等6个大类行业，40多个中类行业，国有控制企业经过近些年来的结构调整，目前所占比重已不足10%。
4） 原材料加工业（如“石油加工及炼焦业”、“电力、蒸汽、热水的生产和供应业”、“自来水的生产和供应业”等）中，国有大企业在本行业全在重要工业行业，国有大企业是行业内大企业的主体。
在那些特殊行业（如“武器弹药制造业”、“烟草加工业”、重要的采掘业（如“木材及竹材采运业”、“煤炭采选业”、“石油和天然气开采业”）和那些重要的能源、部大企业中占有很大的比重，2001年营业收入所占比例均超过了90%；在那些比较重要的基础产业和加工工业中（如“煤气的生产和供应业”、“黑色金属冶炼及压延加工业”、“化学原料及化学制品制造业”、“交通运输设备制造业”和“有色金属冶炼及压延加工业”等），国有大企业也占有较高的比例。
另外，比较国有经济在各门类中的“企业属”、“从业人员”和“营业收入”所占的比重（见表1），可以看出两个明显的特点：一是在大部分门类中，国有控制企业的从业人员在全部企业中所占的比重，均死于其营业收入所占的比重（只有“农、林、牧、渔业”、“社会服务业”和“房地产业”例外），这说明国有经济控制的企业在资金和技术密集型行业所占的份额相对较高，同时，在同类行业中，国有控制企业多时一些记事册次和劳动生产率相对较高的龙头企业；二是国有控制企业在全部企业中所占的比例，企业属比例大大低于其营业收入和从业人员比例，这说明国有经济中规模较大企业所占的比重相对较高。
其次，分地区来看，普查资料显示，在2001年，大部分地区国有控制企业占有相当高的比重。其中，东部发达地区国有经济比重明显低于内地，但仍占有稳固的控制地位。
1） 从“营业收入”所占的比重来看，东部地区最低，为43.5%，中部和 西部相差不大，分别为66.1%和64.9% $ 均接近2/3。分省市自治区看，有24个省（市、自治区）超过一半，其中，比重高于70%的有9个地区，最高的是吉林省，为76.9%，其余的8个地区依次为西藏、贵州、甘肃、黑龙江、新疆、青海、江西和云南；有10个地区的比重在60%至70%之间，依次为内蒙古、湖北、山西、陕西、北京、广西、宁夏、安徽、湖南和辽宁；有5个地区的比重在50%至60%之间，依次为重庆、河北、四川、河南和海南；尤其个地区的比重低于50% $ 最低的是浙江省，为28%，其余的6个地区，从高到低依次为江苏、广东、福建、山东、天津和上海。
2） 从“从业人员”所占的比重来看，东部地区最低，不足1/3，为30.4%，中部和西部均超过1/2，分别为52.5%和50.4%。分省市自治区看，有5个省（市、自治区）超过50%。其中，比重稿于60%的有7个地区，最高的是新疆，为73.9%，其余的6个地区依次为黑龙江、海南、吉林、西藏、贵州和内蒙古，有8个地区的比重在50%至60%之间，依次为甘肃、湖北、陕西、气管海、广西、陕西、宁夏和江西。有6个地区的比重在30%治0%之间，依次为四川、重庆、天津、北京、山东和上海。有4个地区的比重低于30%，最低的是浙江省，为14.1%，其余的3个地区，从高到低依次为广东、福建和江苏。
3） 从“企业数”所占的比重来看，东部地区只有12.1%，中部和西部地区均超过1/5 $ 分别为21.6%和21.1%。分省市自治区看，各地国有控制企业数所占的比例均大幅度低于“营业收入”和“从业人员”比例，超过50%地区只有一个，是西藏，占57.4%;比重高于和低于20%的地区各有15个，在15个比重高于20%的地区中，有5个地区的比重高于30%，依次为湖北、贵州、青海、甘肃和黑龙江，其余的10个地区依次为新疆爱那个、广西、海南、内蒙古、吉林、云南、山西、江西、山西和湖南；在比重低于20%的15个地区中，比重低于10%的地区有两个，分别是浙江和江苏，比重分别为6.5%和9%，其余的13个地区，从低到高依次为上海、北京、广东、福建、河南、四川、山东、重庆、天津、辽宁、安徽、河北和宁夏。
4） 从企业的实收资本来看（见表3，表4）[5] $ 截止到2001年底，在垄断性强的产业，国家资本仍占有绝对的优势。其中，在地质勘查与水利管理业，国家资本占实收资本的比率达78%之上，其次为金融保险业，这一比率达74.85%，以下依次为交通运输、仓储与电信业（70.91%）、采掘业（70.59%）、卫生、体育与社会福利业（65.45%）、教育、文化艺术及广播电影电视业（59.93%）、电力、煤气及水的生产和供应业（57.08%）。显而易见，在这些非竞争性的产业或自然垄断产业里，国家资本在全部资本中的比率仍在60%至70%左右。
不过，在非垄断的竞争性产业，国家资本在企业实收资本中的比重只占1/3左右。其中，房地产业中国家资本的比率最低，为21.88%；其次是制造业，国家资本的比率为28.29%；下面依次为社会服务业（31.32%） $ 批发与零售贸易、餐饮业（32.93%）、建筑业（36.74%），农、林、牧、渔业（37.08%）、科学研究和综合技术服务业（40.85%）。
如果将各个产业中的全部资本分为三个子类：国有绝对控股企业的资本、国有相对控股企业的资本和其他企业的资本，表4告诉我们，在所有产业的全部实收资本中，国有绝对控股企业的资本平均占到52.81%，国有相对控股企业的资本只占3.46%，两者相加，国有控股企业的资本在大部分大类产业中仍保持着控制力。
若分部门来看，在地质勘查业、水利管理业中，国有控股企业的资本占总资本的比率高达91.75%，其次为金融保险业（85.89%、电力、煤气及水的生产和供应业（81.74%）。即使是在制造业与社会服务业这一类竞争性行业中，国家啊他能够过孔国库能够股方式，使控股企业的资本占本行业总资本的比率都超过了40%。这再次说明，通过控股方式可以提高国家资本对社会总资本的控制力。
这里值得注意的是“电力、煤气及水的生产和供应业”这个城市公用事业行业。该行业的国家资本占实收资本的比率为57.08%，而通过国家控股方式，使国家控股公司的资本占该行业全部资本的比率上升到81.74%。这是因为城市公用事业已经引入了国有控股的企业法人资本构架，而控股使国有资本的调控里间接上升了24个百分点。它意味着，即使在未来的若干年内，国家资本占全部实收资本的比率下降了，只要国家资本仍在水电气这些公用事业产业保持绝对或相对控股地位，国家资本仍能保持其对社会产业资本的调控力。
综上所述，中国国有资产的规模与分布结构呈现出以下几个特点：（1）尽管在全部单位中，国有绝对控股（包括国有独资）与相对控股的企业法人量只有15%，但在全社会总资产中，国家资本仍达44%以上；（2）共有资本（国家与集体资本）仍占全部企业实收资本的53.06%；（3）尽管上世纪80年代蓬勃发展的集体经济已呈相对下降趋势，但国家通过新的合作经济方式，在私人资本与外资参与的公司型企业中通过控股，仍然控制了全社会实收资本的56%以上；（4）国家资本在房地产业、制造业、服务业、商业与餐饮业等竞争性产业中已经推出，其占上述产业的资本的比率已降为30%上下，而在垄断性产业与公用事业和金融行业中，国家资本仍占70%左右；（5）通过国家控股方式，可以使国家资本对全社会资本的调控力间接增加8-12个百分点；（6）国有工商企业国有资产分布结构进一步优化，国有资产向基础产业和大型企业聚集步伐加快。基础产业占国有工商企业国有资产总量已超过62%；国有大型企业占国有工商企业资产总量已超过77%。
（三）国有资产绩效分析
经过多年的改革和发展，国有资产在所有行业和领域都占据绝对控制地位的状况已有很大改变。但从总体上看，国民经济的命脉仍然牢牢地掌握在国有经济的手中，国有经济对国民经济具有很强的控制力。也正因为如此，国有资产的总体绩效表现得并不能令人满意。
中国国有企业的非国有化历程
叶 林 祥
引言
以中国1978年的农业改革为起点，前计划经济国家向市场经济制度的转型构成了二十世纪最后二十年、尤其是最后十年的世界经济史的重要现象。转型经济中一个最重要的问题就是国有企业的私有化，国外研究转型经济的专家甚至认为，转型过程同时也就是私有化的过程，而没有产权制度的根本变革，那就不成其为转型，至多成为改革(科勒德克，2000)。国有企业的私有化无疑是最令人关心的问题，也是经济改革能否进行下去并完成、市场经济制度能够最终建立的关键问题。为了建立一个市场经济，前苏联、东欧国家在经济转型之初就对国有企业进行了快速大规模的私有化。与前苏联、东欧国家不同，中国向市场经济的转型是在保持国有部门的同时，从放松对非国有企业进入的管制开始的，与此同时也对国有企业进行改革。但是，因为中国的经济改革必须坚持社会主义方向，因此改革的总体方向是稳步扩大国有企业的经营自主权，而几乎从没有把私有化作为一种改革措施进行认真讨论。1992年之前，官方明确规定，国有企业改革绝对不能变动公有制产权。但是，事实上，一旦非国有经济成长起来之后，尤其在竞争性行业，国有企业的非国有化就不可避免的发生了。本文主要对中国国有企业的非国有化进程，重点是以1992年以后以产权改革为主要内容的非国有化进程进行描述。
中国的改革是从农村开始的。集体化农业经济效率的低下，是一件不争的事实（周其仁，1995）。根据Wen(1989)的计算，整个1983年以前绝大多数年份里的农业集体化生产率明显低于1952年个体农业的水平。为了改变农业效率的低下和人民生活极度贫困的局面，政府从解除对微观经营单位的管制入手，在农村实施了家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，赋予农户经营自主权和物质激励，以提高各方面的生产积极性。结果，农业生产效率大大提高，农业经济得到了飞速发展。农业经济的发展产生了一个可喜的结果，那就是，中国农民手中产生了大量的资本剩余，加之农村本来就存在着大量的剩余劳动力，这些都为非国有企业的建立提供了可能的基础。与此同时，受到农村改革成功经验的启发，中国政府逐渐放松了对非国有企业进入的管制，非国有经济一定程度的进入轻工业、消费品制造业。此后，以不同所有制形式组织起来的以市场为导向的非国有企业获得了长足的发展。
在非国有经济发展的同时，政府也在积极推动国有企业的改革。尽管国内学者们对国企各项改革的发起时间和阶段划分说法不一，但大都认为可以大致分为几个阶段：（1）1978年－1982年，简单的放权让利阶段；（2）1983年－1986年，实行“利改税”和增强企业活力阶段；（3）1987年－1992年，全面推行承包经营责任制阶段；（4）1992－1995年，建立现代企业制度的阶段（5）1996年至今的全面民营化阶段。其中，以1992年为分界线，可以将这五个阶段区分为两个明显不同的时期：绝对不能变动公有制产权时期和国有产权民营化的时期。
从1978年12月到1983的改革是对国有企业实行放权让利，主要目的是，调整国家和国有企业之间的关系。管理权限上，将部分经营管理自主权交给企业；在分配关系上，国家向企业让出部分利润，以达到调动企业和职工积极性的目的。放权让利先后经历了两个时期：扩大企业自主权和经济责任制试点。
（一）扩大企业自主权
1978年10月，四川省对重庆钢铁公司、宁江机床厂等６家企业进行“扩大企业自主权”试点，拉开了中国国企改革的序幕；在此基础上，四川省还制订了扩大国企经营自主权的14条政策措施。同年12月党的十一届三中全会胜利召开，指出：“我国经济管理体制一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。根据这一精神，国家企业在管理上开始减政放权、扩大企业自主权的试点。1979年5月，国家经委、财政部等6个部门在京津沪三地选择了首都钢铁公司等8家企业进行试点，推广四川省的经验；7月，国务院下达了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等一系列重要文件，将试点在全国范围推广。扩权试点的主要内容包括：允许国有企业在生产计划、产品销售、资金使用、中层干部任用等方面拥有部分权利等。到1980年6月，试点扩大到6600多户国有大中型企业，占全国预算内国有企业的16%，占工业总产值的60%，占实现利润的70%。
扩大企业自主权，一定程度上提高了企业完成国家计划和增产增收的积极性，使企业具有了盈利意识。但由于缺乏有效的约束机制，生产增长主要还是靠投入增加推动，这在一定程度上导致了1980年前后的我国财政赤字和通货膨胀率的明显提高。
（二）经济责任制试点
1981年11月，国务院转批了《关于实行工业生产责任制若干问题的意见》。经济责任制试点的具体内容包括：技术利润留成加增长利润留成，全额利润留成，利润包干，超计划包干，亏损包干等。这种方式规定，企业在完成包干任务后，超收的利润可以留在企业，企业可用流程利润建立生产发展、集体福利和职工奖励三项基金，因此，大多数企业选择了经济责任制的改革形式。到1981年底，全国约80%的预算内国有企业实行了经济责任制。经济责任制使当年财政收入状况迅速好转，完成财政计划收入的102.8%。
以利润留成为主要内容的经济责任制，在短期内刺激了企业盈利的动力，但没有从根本上解决国有企业自我约束问题，也造成企业为留成比例讨价还价和盲目扩大职工收入分配的倾向，由此引发了社会消费基金的膨胀，引起经济秩序混乱和物价上涨。
但是放权让利改革，由于资源配置机制、宏观政策环境改革不配套 $ 特别是，由于不存在竞争性市场，从而没有单一、充分地反映企业经营的信息指标 $ 一旦企业获得了一定的生产经营决策权，企业就有动机和可能侵占国家应得的利润。于是，放权让利改革的实际结果就有悖于国家改革的初衷。国家的改革目标是，在给予企业自主权和独立利益的同时，能够不断提高国有资产的收益以及财政收入，但由于国家与企业之间的信息不对称，却出现了“工资侵蚀利润”的现象。
为确保国家的财政收入，划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，形成国家财政收入与税收挂钩，企业收入与利润挂钩的机制，明确政企关系和企业的地位，1983年4月，国务院批转了财政部关于《关于全国利改税工作会议的报告》和《关于国营企业利改税试行办法》。其主要内容是，通过税收把国家与国有企业的分配关系确定下来，改变企业在利润上交方面讨价还价的做法，既可以保证国家的收入来源，又有利于减少政府的行政干预；“利改税”的具体实施分为两步走。
（一） 税利并存阶段
1983年6月1日起，将国有大中型企业原来向主管部门上缴利润的制度，改为按实现利润的55%向国家交纳企业所得税；税后仍有较多余利的企业，可与主管部门继续进行利润分成。而国有小型企业则按超额累进税办法向国家纳税。
（二）从利税并存逐步过渡到完全的以税代利
1984年9月，针对第一步利改税中出现的问题，财政部又在国有企业推行利改税的第二步改革，对国有大中型企业按55%税率征收所得税，同时根据企业生产经营的不同情况征收利润调节税；对国有小型企业按新的八级超额累进税率征收所得税。第二步“利改税”奖励税并存阶段的上缴利润也变为上缴税收，实现完全以税代利的改革。
为了更进一步明确企业与政府的分配关系，增强企业的风险意识，从1985年起，在国有企业全面推行“拨改贷”，即国有资产投资由无偿拨款改为银行贷款。1985年，为加强企业的经济责任，促使企业在投资以及资金使用上树立经济核算意识，国家对国有企业实行“拨改贷”，将企业所需的投资国家财政计划内的无偿预算拨款，改为企业向银行贷款。
“利改税”的基本思路是建立公平和稳定的税收制度，使企业能够在平等的地位上竞争，从而准确地评价企业的经营业绩，实行自主经营、自负盈亏。利改税在规范国家与企业之间的分配关系，稳定国家与企业的各自利益、调动企业的积极性等方面，发挥了一定的作用。但由于国有企业利润的大部分要无条件上交给国家，加上调节税率的随意性，往往形成“鞭打快牛”的局面，严重影响了盈利企业和职工的积极性，也加剧了国有企业与非国有企业税负的不平等。到了1986年，伴随着宏观紧缩，全国出现大面积的企业利税和财政收入严重滑坡。
放权让利式的改革改进了微观层次的企业激励，但是，放权让利过程中一再出现所谓“权力截留”现象，即中央政府规定应下放给企业的权力，被地方政府或主管部门所掌握。与不断扩大的非国有企业相比，国有企业表面上自主权始终不充分。因此，对国有企业进行放权的改革逻辑具有不可逆转的特征。而另一方面，伴随着放权让利改革的进行，整个经济的市场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍广泛发挥作用，国民经济的价格体系扭曲，价格“双轨制”广泛存在。这种情况下国有企业的利润水平并不反映企业的经营状况。于是国家就无法准确评价国有企业的实际绩效，进而国家从放权让利改革中所得的份额日渐下降。为了在进一步改进对企业激励的同时，保证国家权益不被过分侵蚀，承包经营责任制取代了简单的放权让利。应当说，承包经营责任制是宏观市场环境发育不全条件下推进改革的一个“次优选择”。在1987－1992年间，承包经营责任制构成了国有企业改革的主要内容。承包经营责任制又有多种形式，主要形式是两保一挂承包制。具体内容是，一保上缴税利，二保企业的技术改造，实行职工工资总额与企业经济效益挂钩。
从本质上讲，企业承包制是第一轮“放权让利”改革的延续和发展，并以一种经营制度的形式确立下来。1986年12月，国务院发出《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，主要内容是推行多种形式的经营承包责任制，赋予经营这充分的自主权。到1987年底，全国预算内企业有78%实行了承包制。1988年2月，国务院批转国家体改委《关于1987年深化经济体制改革总体方案》，提出深化企业改革主要是通过推广完善承包责任制，进一步解决全民所有制大中型企业经营机制问题，增强企业活力。同时国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对承包制所涉及的各方面问题作了明确规定。1988年底，全国预算内工商企业的承包面超过90%，其中大中型企业达到95%。
承包制的推行是为了保证国家财政收入的增长。但是，承包制要真正达到政府的政策意图，有赖于一个良好的政策环境。承包制合同的确定是企业与主管部门的“一对一”的谈判。这种“一对一”的谈判中，国有企业拥有优势信息，这必然导致企业在与国家的讨价还价中，争取有利于企业的条件。承包合同的履行过程中，出现了两方面的问题。一是承包期内的短期行为，二是负盈不负亏。承包制决定了经营者的收益只与其承包期内的企业绩效相关，这样，现实中不少企业为了完成上缴任务，往往采用拼设备的办法，掠夺性地利用资源。实际承包合同的兑现时也往往是负盈不负亏。
放权让利和承包制改革之后，尽管微观激励机制的改进刺激了生产效率，但由于没有同时建立起来一个有效的约束机制，这同时给企业经理人员侵蚀应属国家的利润和税收创造了条件。国家作为企业的所有者，并不能分享到由微观激励改进带来利益的应有份额。
从1992年起，国有企业改革开始尝试产权变革，随着中国资本市场的建立，民营化进程开始启动。1993年底，官方的国有企业改革理论发生了根本性变化，当时中国共产党中央委员会肯定，产权不明晰是国有企业效益差的重要原因，并决定，大型和中型国有企业是国家经济的支柱；国有企业试行公司制将有助于改善国有企业状况；对小型国有企业，一部分可采取承包或租赁方式；一部分可以通过股份的形式转变为合伙制（partnership system），或出售给集体和个人。到1995年底，上述决定被归纳为“抓大放小”。从1992年至今，根据产权变革的程度，可以将国有企业民营化进程分为两个阶段。
以1992年春邓小平同志的南巡谈话和同年秋党的十四大召开为标志 $ 我国改革进入了一个新的阶段。1992年7月 $ 国务院颁布实施了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》 $ 以法规形式明确了国有企业转换经营机制的目标 $ 制定了落实企业14项经营自主权的具体措施。14项经营自主权包括:生产经营决策权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、人事管理权、工资奖金分配权、留用资金支配权、内部机构设置权、联营兼并权、劳动用工权、投资决策权、资产处置权、进出口权、拒绝摊派权等。《条例》要求企业成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立的法人实体；规定了企业的14项自主权；要求企业转换机制，政府转变职能。1992年10月举行的党的十四次代表大会，第一次正式提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决议》，在总结国企改革历史经验的基础上，提出“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业制度”，明确指出“以公有制为主体的现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。”关于现代企业制度的内涵，大多数观点认为其与现代公司制度是含义相同的。也就是说，建立现代企业制度就是要把现有的企业形式改造成股份有限公司和有限责任公司（吴敬琏等，1993，第173页）。紧随中共十四届三中全会的《决定》，《中华人民共和国公司法》也于1993年2月颁布，并于1994年7月1日起施行。《公司法》中界定了三种类型的公司：国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司。从那个时候起直到现在，建立“现代企业制度”一直是中国国有企业改革特别是大中型国有企业改革的主体思路。这一阶段，国有企业改革主要围绕建立现代企业制度这一的主题。为此进行的股份制试点，由于强调不能改变国有的控股地位，因此被看作局部民营化的表现。
这一时期对国有产权变革的初步尝试，并未实质性地改变企业的所有权特征：国有或国有控股，根本目的依然是为了借助现代企业制度解决国企的委托代理难题，改善企业经营效率。因此，到目前为止国有企业改革的总体思路可以归纳如下：为了扭转国有企业在计划经济体制下国家所有、国家经营的低效率局面，在坚持国家对企业所有权和控制权的前提下，将经营权下放给企业，以激励企业改善经营效率，使其逐步具备参与市场竞争的能力。为此，先后试行了“放权让利”、“利改税”、“经营承包责任制”、“转换企业经营机制”和“现代企业制度试点”等不同阶段的改革措施。这种种办法可以统称为“performance contracts”。
在这期间，大量的乡镇企业和小型国企进行了民营化和多种所有制形式的试验，小规模民营化还创造出经营者购买和股份合作制形式。但是，这些民营化实体为沉重的债务负担、冗员及社会义务所困，民营化并没有产生预期的实质性效果。1995年，72%这类改制公司业绩亏损。伴随着经营权逐步向企业的转移，不仅没有实现对企业经营者和职工构成激励的初衷，反而形成了“内部人控制”的局面。1996年，整个国有工业企业盈亏相抵，出现了首次净亏损的严峻形式。
（一）政策背景
1995年12月，中共中央、国务院召开经济工作会议，提出要把深化企业改革同改组、改造和加强管理结合起来，着眼于搞活整个国有经济。1996年11月的经济工作会议，进一步提出对国有经济进行结构性调整、对国有企业进行战略性改组。1997年9月，党的十五大提出要力争三年内实现国有企业的“脱贫解困”；在肯定现代企业制度的方向、公有制实现形式可以多样化、“三改一加强”、“抓大放小”等的同时，强调指出：“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上；要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。”据此提出从整体上搞好国有经济，实施抓大放小策略、有进有退，对国有企业实施战略性改组，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业。十五大的决定成为此后推进国企改革的思想指南。1999年以后，国企民营化开始全面铺开；9月，十五届四中全会提出了“从战略上调整国有经济布局”，要求实现国有企业的战略性退出。由此，国企产权改革开始出现大的突破，而国有经济（股）“减持”、国企改制和国有企业退出竞争性行业等成为国企事实上全面民营化的隐讳说法。
1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，对国有企业改革提出了新的思路。除了继续推进现代企业制度外，还提出了“抓大放小”的改革思路。《纲要》指出，“着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性重组。”“区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革步伐。”中小型国有企业，尤其是小型企业的非国有化，无疑是正确的。中小型国有企业资本密集度低，战略性和社会性政策负担负担小，而且，对于中小型国有企业而言，所有者对经营者的直接监督相对容易一些。
十五大以来，党中央、国务院采取了一系列措施，国有经济布局和结构调整取得了一定进展，也积累了一些经验，但是到目前为止从总体情况来看，国有经济布局和结构不合理的问题，还没有从根本上得到解决。国有资本不仅大量分散在一般竞争性领域，也大量分散于众多的中小企业。这种状况不仅严重制约了国有经济自身的效率，也使国有经济难以真正发挥对国民经济的支撑、引导和带动作用。因此，2002年11月十六大报告再次提出，继续调整国有经济的布局和结构。这主要是因为目前国有经济结构性还存在着以下几个方面的矛盾：
（一）国有经济覆盖的面过宽，而且职能错位。长期以来国有经济不仅在关系国家经济命脉和国家安全的能源、交通、基础原材料、通讯、国防等领域，而且国有资产仍然还大量分布于一般竞争性领域。在一般制造业、采掘业、商务和服务业无处不有，无所不包，目前分布于一般经营性行业的资产占全部国有工商企业总资产的49.5％。与此同时在基础设施、基础研究、基础教育等公共领域的国有资本投入不足，与国有资本功能相扭曲的这种资源配制，一方面造成国有资本无畏和民营企业竞争，争夺市场、争夺空间。另一方面也使国有经济布局分散，在必须发挥作用的行业和领域不能集中力量，这样就影响了国家经济增长潜力的发挥。
（二）国有企业的数量过多，资本集中度很低。尽管国有企业总数已经从改革开放初期的大约30.5万户减少到2001年的17.4万户，这个减少了不少。但是国有企业的数量仍然过多。由于国有经济摊子铺的过大，国家财力无法支撑，实行拨改贷之后，出现很多没有国有资本金的国有企业。目前大多数国有企业仍然存在资本金不足，负债率过高等等问题。例如全国16.4万户国有中小企业尽管他们占用了5.7万亿大量的资产，但是平均到每户企业的总资产只有3400万，而净资产也不过就是1000万元左右，达不到经济规模的要求。而且面对数量庞大，行业庞杂的国有企业群，政府代表国家管理幅度过宽，鞭长莫及，顾此失彼，因此企业的经营机制转换也非常困难。
（三）国有企业总体竞争力较低，国有资本低效运行，这已经成为很多社会问题的根源。国有经济仍然占有较大的比重，在社会资源中国有经济仍然占用了较大的比重，而且运行效率比较低，根据2002年中国财政年鉴，2001年全部国有工业资产利润率是2.9％，比规模以上非国有企业低了两个百分点。在一般竞争性行业，国有企业的资产利润率只有0.5％。前边讲的是全部国有企业的资产利润率是2.9％，因为包括一部分垄断性或者是垄断性行业的企业，那部分相对利润率要高一点，如果就竞争性行业的国有企业来看，它的资产利润率只有0.5％。亏损企业在竞争性行业的企业中，占了43％。由于国有经济布局不合理，国有企业的效率持续不佳。例如职工下岗问题，银行不良贷款问题，职工社会保障问题等等，已经成为影响社会稳定的重要原因。
（四）公有制实现形式单一，结构重组和经营机制转换十分困难。到目前为止相当一部分国有企业还没有改制，仍然是按照企业法设立的国有企业，有一些大企业虽然按照公司法进行了改制，但是不少还是国有独资公司或者是一股独大，在市场上不能流通的股份制公司。再加上每个企业都有不同地方和部门例如关系的背景和障碍，这些企业的资产基本不具备流动性。例如在一些竞争性行业，这个竞争已经达到了你死我也死的程度，但是结构调整和企业重组仍然难以进行，企业要进入某一个行业，几乎就要从零开始重复投资，最近大家已经比较关注社会上出现的一些问题，如果企业要退出某一个市场，难而又难，几乎是不可能，从而使国有企业的问题长期积累和沉淀，靠单个企业的努力是不能完全奏效的，在现有结构下，要把每户国有企业都搞好，都搞活既不可能，也没有必要。寄托于现有结构下的无限投入，结果就是事倍功半，关键是要按照社会主义市场经济的要求理清思路，从战略上调整国有经济布局，做到有进有退。只有在调整存量结构的基础上，改善增量配置，才能使中国经济发展进入一个新的阶段，结构调整和重组的重要载体，对国有企业来说，就是要引入新的投资。多年来国家已经痛改经济结构不合理的恶果，多次提出调整经济结构的任务，但是实际收效并不理想。一方面地方和企业从近期利益出发，难以看到结构性问题的严重性，缺乏推进结构调整和企业重组的动力。另一方面也受到来自各方面的思想认识、政策体制和利益格局的制约。近年来随着市场竞争的加剧，市场约束明显增强，大规模的产业调整、企业重组的压力增加，近几年企业兼并破产，减人增效，债转股等实践，为进一步重组也提供了一些基本手段。
十六大还确认，消除所有制结构不合理对生产力的羁绊，进一步解放和发展生产力是经济体制改革的重大任务，这从中央的角度来看，应该说结构调整已经非常紧迫。按照十六大的要求，中央、省地市正在设立出资人机构，分别代表国家履行出资人职责，这个决策在落实产权责任方面实际上解决了两大问题。1，就是落实了各级政府之间的产权责任，也就是从1992年我们在转机条例里所讲的，企业国有资产国家所有，国务院代表国家行使所有权。到1999年十五届四中全会讲到产权的问题讲到国家所有，分级管理。到了十六大就进一步发展为国家统一所有，中央和省地分别代表国家履行出资人职责，那么这样呢就把中央和地方之间的产权责任关系划清了。2，出资人机构要集中统一行使所有权，从制度上改变政府职能分兵把口行使权利，五龙治水的状况。按照国有资产监管条例，国资委的重要职责是推进国有企业改革和国有资产的结构调整，有了负责任的产权主体，在这个负责任的产权主体的支持和监督下，推进国有资本的结构调整和重组，将会带来新的面貌。
屈宏斌（2003）指出，据“十六大”传出的信号，中国将在未来3－5年内将大部分国有企业转型为非国有企业，包括赋予地方政府在处理各自区域内的国有企业相当大的自主性，而中央政府将主要致力于制定规则并监督地方政府的行为。这种国有企业管理权的下放将会启动未来数年间的私有化进程。在未来3年间，中国国有资产由地方政府主导的加速出售进程将会改变中国的微观经济结构：和新生的民营部门一道，中国的民营经济将会占据中国经济的主导地位（但政府依旧控制少数几个行业）。
2003年10月十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出，要大力发展国有资本集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。
党的十四届三中全会提出，国有经济实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索，十年之前，国有企业进行公司制改制还是探索，1997年十五大提出，对国有大中型企业实行规范的公司制改制，这已经是很肯定的了。到了1999年十五届四中全会又提出，除极少数必须国家垄断经营的企业外，都要积极发展投资主体多元化的公司，这就变得很积极了。到了十六届三中全会再次提出，要使股份制成为公有制的主要实现形式，这是在十年里边一步步在发生着变化。
如果说十四届三中全会是在解决计划和市场的问题上解决了根本问题的话。那么十六届三中全会可以说在所有制的问题上迈出了一大步，消除了改革和发展当中的重大体制性的障碍。在这个文件当中有两大创新，第一方面就是关于公有制多种有效实现形式。第二方面就是关于建立和完善现代产权制度。文件进一步明确了我们非公有制经济在国民经济当中的地位。文件提出个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量，可以说这个定位就是为非公有制经济的发展正了音。十六届三中全会还通过了关于修改宪法的建议，建议明确提出来要对公民合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护私有财产的继承权，国家保护个体经济、私营经济的合法利益，国家鼓励支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。关于修改宪法的建议和建立现代产权制度这两点可以说为我们非公有制经济的发展安大家的心，这种制度和法律上的保障，应该说对一个企业是具有根本性的意义。
（二）全面民营化的实践
早在90年代中期，政府就已经通过成立有限责任公司允许国企经理人持大股，允许国企拍卖、与私营公司合并或被其接管，并实施破产法（到1996年共有3400家国有企业破产退出）等各种途径谋求搞活国有企业，但此时一般尚不允许直接出售大中型国企。1997年十五大召开后，中央政府加大了产权改革的力度，国有资产重组、兼并、股份制改造、资本市场才大规模地展开，开始了所谓全面（fully）民营化。通常的做法是，某国企拿出较好的资产组建一个新的公司在资本市场发行新股，结果一时间出现了大量新股上市，然而，国家或政府依然是第一大股东。由于全面民营化可能造成大量裁员和失业等不良政治后果，因此，在尚没有建立起全面的社会化服务、退休一揽子计划、失业保险和培训计划之前，全面民营化的步伐依然较慢，主要通过中间道路的机制而非全面民营化来改善大中企业的效率和利润。
1999年以后，全面民营化进程明显加快。主要推动者和操作者是各级政府及其相关部门，有破产、兼并、剥离、整体出售、嫁接改造、租赁、改组改制等多种手段。在改制过程中不仅要实现产权的变动，同时要实现原企业职工身份的置换。然而，全国上下一时间仿佛开展一场运动，从县级企业到国家级企业都被纳入民营化对象中，声势浩大。然而，关于民营化的条件以及操作规范等问题，至今却一直没有任何正式的官方文件、法律出台。法律滞后导致民营化过程中出现了许多令人关注和思考的经济和社会问题，例如，国有资产流失、职工的社会保障和安置、国有资产变现、资产公平定价、改制的配套政策等。这些问题不仅导致了一些对抗情绪和行为，也使得一部分人对民营化的合理性产生质疑。
（三）资本市场的作用
1、资本市场的萌生
按照产权经济学的观点，1978年开始的国有企业“放权让利”，及以后推行的经营承包责任制，都属于国有企业产权改革的范畴，只不过没有触及企业的所有权关系而已。进入20世纪80年代中期以后，国有企业改革开始深入到企业的所有权层面，主要采取股份制的形式。早在80年代初期，已有一些小型国有企业开始了股份制的尝试。1984～
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