中国国有企业非国有化的立法问题
胡景北
（同济大学中德学院）
1．导言
中国国有企业的非国有化过程，如果从1984年原北京天桥百货公司首先向私人公开发行股票算起，到今年（2004年）已经延续了整整20年。1986年国务院发布文件，提出全民所有制小型商业、服务业企业可以拍卖或折股出售，打开了国有企业直接出售的非国有化道路之门。从此以后，尤其是进入上世纪90年代后，中国经济改革进入了以国有企业非国有化为主要内容的阶段。今天，中国大部分中小型国有企业已经完成了非国有化的主要工作，一半左右大型国有企业也完成了初次上市这个非国有化的重要阶段。据非官方资料，国有中小型企业已经有85％以上实现了非国有化。在2903家国有或国有控股的大型骨干企业中，已有1464家改制为多元股东的公司制企业，改制面达50.4％（赵晓辉，《我国大型国企半数已改制》，www.drcnet.com，2004年12月）。因此，我们大概可以说，中国国有企业的非国有化进程至少已经走完了一半。假如考虑到中国总要有一部分国有企业既不直接出售、也不上市，其百分之百的所有权继续保持在国家手中，那么，我们的非国有化进程已经走完一半的估计应当是很保守的。
2002年的中国共产党第十六次代表大会通过的工作报告明确指出；“国家要制定法律法规，建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一、管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。… 各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开…”。可惜的是，2002年以来，各级政府部门尽管发布了许多关于国有资产尤其国有企业非国有化的条例、通知、意见，但十六大提出的“要制定法律法规”的任务，却还没有实现。如果考虑到国企管理的重要任务是管理国企产权向私人的转让即非国有化，考虑到多年来国企非国有化的巨大进展和缺乏规范，十六大提出的任务无疑是摆在中国面前尤其是摆在中国学者面前的迫切任务。
2．国企非国有化改制立法的必要性
从法理上观察，国企非国有化改制需要立法，几乎是无需解释的。世界差不多所有国家在国有企业大规模非国有化改制时，都首先制定法律。许多国家在大型国有企业非国有化改制时，甚至针对一个一个企业的特点专门制定具体法律。其实，不但国有企业的所有权变更需要法律来规范，就是私有产权或者社区产权的重大变更，也都需要立法来昭示和规范。为人熟知的英国工业化时期的圈地运动曾经被人用“羊吃人”来诟病，但很少有人了解圈地运动的规范和有序。这里，我想从上海市中学历史教科书中摘录一段话，说明英国圈地运动的规范性：
“在18世纪60年代前，英国议会通过了208项圈地法令，圈占土地31万英亩。以后发展得更快，从1760年到1844年，通过了3800多个圈地法案，圈占土地达700万英亩以上。经过这样大规模的圈地，英国的小农制在18世纪中期就被消灭了。”（高级中学课本（试用本），历史（上册），第88页）
中学教材传播的多是官方观点，所以，英国圈地运动的规范和有序，应当是个事实。当然，我们也知道，尽管马克思和其他许多人从道德上谴责圈地运动，但英国历史上从来没有出现过一次严重的事件，要求重新处理圈地运动；圈地运动本身也没有出现过严重的反复。显然，对于圈地运动后实现的土地所有制的长期稳定，圈地运动本身的规范化是重要因素。
中国目前出现的反对立法规范国企非国有化的意见，不是从法理上、从国有企业产权变更的经济学和社会学原则上提出的。相反，这样的意见主要出自于对现实的考虑：
1．如果提出非国有化立法，就会有利益集团出来反对，那么非国有化本身就实行不了。
2．如果提出非国有化立法，许多企业就不愿意非国有化。因为一些调查发现，如果企业改制时不卖给经理，这些经理就不肯改制。而任何非国有化立法，都不可能规定把企业无条件地卖给现任经理。
3．非国有化立法耗时费事，赶不上国企非国有化进程。
4．如果立法，便可能用这个法来追溯已经完成或部分完成的非国有化，便可能造成秋后算帐式的清算。
这些反对意见都值得认真考虑。但经过这样的考虑，我仍然不同意它们。对第一条意见，我的看法是，坚持计划经济意识形态的利益集团不是不了解中国正在展开的大规模国企非国有化改制。但很显然，迄今为止他们的反对对非国有化进程没有起到严重的阻碍作用。国企非国有化进程现在已经走了一半以上，它的大势比以往任何时候都清楚，此时，这个利益集团更难阻止非国有化趋势。万一他们还能够阻止的话，那么，即使中国不立法规范，他们也会阻止非国有化的。这里要看到的是，如果在十年前，国企非国有化刚刚上路，还带有试验性质和对这个利益集团反对的担心，第一条意见还有一定说服力，那么，在2004年，国企非国有化已经完成了一半以上，非国有化已经全面推开，第一条意见就完全失去了意义。我们应当相信，非国有化不是那么弱不禁风的过程，不是那些坚持计划经济意识形态的利益集团可以随便扭转的。
对第二条意见我要说的是，非国有化立法恰恰要避免把国企仅仅卖给现任经理的做法。正是立法能够向那些经理清楚地表明这一点，从而彻底打破他们对自卖自买的预期。一旦这个预期被打破，他们对自己管理下的国企的改制也就不会那么反对了。其实，中国国企非国有化进程被扭转的最大危险，不是那些坚持传统意识形态的利益集团的反对，而正是这些经理们的自卖自买。所以，中国一定要通过立法消除这样的危险。
针对第三条反对意见，我相信，非国有化立法是可以迅速完成的。第一，国企直接出售和上市的相关法律在比如香港地区已经很完整。大规模非国有化的法律在英、德等西方国家、在前苏联和东欧转型国家也都很完整，都可以借鉴。第二，中国近二十年来的非国有化过程已经积累了大量经验。政府部门也发布了大量条例和行政法规。拟议中的立法可用这些行政条例为基础，因此仅仅就非国有化而言，立法并不是那么耗时费事的。
第四条意见反映了人们对检查过去非国有化过程的担心。可是，这种担心和我们现在提出的非国有化立法并无关系。新的立法可以从它生效时开始实行，并不一定需要追溯立法前非国有化的合法性和规范性问题。但是，过去非国有化过程中的问题，主要不是它们是否符合拟议中的非国有化立法，而是它们是否符合当时有效的行政条例与相关的民法、商法。因此，是否对过去非国有化过程加以检查，本质上和拟议中的非国有化立法无关。此外，对违反当时规则的清算至少不应当完全否定，因为没有这样的清算，法治是无法建立的。可是，即使中国不实行非国有化立法，过去非国有化中的严重腐败和监守自盗国有资产的现象，至少可能部分地被清算。所以，对清算的担心不但不应该成为反对非国有化立法的理由，而且应当成为支持该立法的理由，因为立法正是为立法之后的非国有化不致于被清算提供了一种保障。如果我们假设2005年中国能够像十六大要求的那样制订出起国有资产管理的法律，或者至少制订出国有企业非国有化的法律，那么，2005年及以后开展的非国有化遭到清算的可能性将大大减少，2005年以前的非国有化虽然可能遭到部分清算，但大规模清算的可能性也将大大减少，因此，中国通过非国有化建立起来的私有经济制度的稳定性将会大大提高。
3．国企非国有化改制立法的可行性
在当前的形势下，中国的非国有化立法是可行的。对此的理由主要有：
1．中国已经积累了大量的国企非国有化经验。我们常常看到国企非国有化过程中的资产流失和自卖自买现象，但我们也需要看到国企非国有化的一些成功例子。无论上市还是直接出售，中国已经有了丰富的实践经验。根据这些经验，中国在非国有化立法中，有能力对外国经验选择性的加以应用。
2．中国已经形成了大量以政府条例表现出来的非国有化规章制度。根据我们的初步研究，中国在这方面的政府文件，在最近二十年来大体上以指数级数增加。在以下问题上，中国政府实际上都已经有了比较明确的规则：
――关于交易标的：哪些国企可以、哪些国企不可以出售、那些国企限制出售
――关于交易主体：国企出售受让方、出让方的要求和限制，外商参与的要求
――关于交易审批：审批手续、职工代表大会的权限
――关于交易机构：产权交易机构的功能、设立产权交易机构的条件
――关于交易程序：交易的主要方式、主要环节；拟出售国企的评估。土地转让价的确定、评估价与底价、交易价的关系、债权债务处理、价款支付、产权交接
――关于职工安置：职工身份转换、社会保险的安排、退休职工的处理
――关于交易收入：国企交易收入的性质界定，如何收取这些收入，如何使用这些收入
――关于非国有化后企业的登记：工商登记、财政税务问题
中国政府这些年来发布的这些规则，尽过讨论和修改，可以大量地用到拟议中的非国有化法律内。这将大大地有利于非国有化法的制订和实施。
3．中国国企非国有化立法的一个问题，是中国用法律方式正式承认中国存在着国企的非国有化的现象。如果没有这样的社会现象，自然也就不需要法律来规范它。所以，中国国企非国有化立法的一个重要方面是向国民公开昭示中国部分国企非国有化的事实。但由于这一点已经成为多年来的事实，由于中国国企非国有化的进程已经完成了一半以上，由于大量国民、尤其是能动性很强的国民已经认可国企非国有化，因此，中国政府向国民昭示国企非国有化的时机已经成熟。继续拖延昭示，对政府、对整个国企非国有化进程不但无益，而且变得有害，并有损于政府的威信、降低政府的执政能力。
4．中国政府在两年前的十六大上已经提出了制订国有资产法律的要求，因此从政府行为上说，立法具有可行性。制订国企非国有化法律，显然比制订一般性的国有资产法更为可行。这不但是因为国企非国有化是当前中国经济的重大现象，而且也是因为国企非国有化法，比如我曾经提出的《国有企业出售法》，不需要涉及对国有资产的一般规定，不需要涉及国有资产或国有企业在全国经济体系中的地位、性质、功能等问题。国企非国有法规范的，是国有企业引入部分或者全部私有产权的现象。这样的现象比较容易定义，也比较容易立法。相比之下，一般的国有资产法或者国有企业法由于牵涉的面很宽，立法难度很大，同时由于当前人们对国有资产、国有企业的整体功能、性质等看法还很难达成共识，由于这样的共识与意识形态的关系过于密切，因此目前制订一般的国有资产、国有企业法律的时机并没有成熟。
5．公众对国企非国有化改制问题的情绪非常强烈，以至于使人担忧。但是，由于非国有化改制缺乏明确的规范，由于改制中确实出现了许多非常严重的问题，所以公众的情绪又需要和能够理解。在这样的公众情绪面前，中国不失时机地制订国企非国有化立法，正好顺应了公众的要求，缓解公众的不满情绪。因此，迅速制订国企非国有化法，同样具有社会心理上的可行性。
综上所述，我认为中国制订比如《国有企业出售法》、《国有企业上市法》不但非常必要、非常迫切，而且非常可能。作为关心中国命运的学者，我们希望中国建立起长治久安的以私有制为基础的经济制度，希望中国社会和经济有一个稳定的环境。但要实现这两个希望，中国现在的非国有化过程必须规范，而且必须在法律层次上加以规范。
附：
胡景北：尽快制订“国有企业出售法” （写于2004年9月13日）
朗咸平最近发表的关于中国大陆国有企业私有化过程中的资产流失的案例研究，至少揭示了一个事实，就是中国私有化过程中严重的不规范现象。我们知道，中国经济制度向市场经济的转轨，需要建立生产资料的私有制。而在原计划经济时代公有资产、国有资产一统天下的背景下，中国经济转轨的任务之一，便是把很大一部分国有生产资料转变为私有生产资料。因此，上世纪九十年代初出现的私有化现象，在中国经济转轨的进程中，不可避免地形成为现在的私有化趋势以致于私有化大潮。如果说在私有化初期，也就是说到上世纪90年代中期的不规范现象，还可以说带有试验的性质，还更多地是为规范而获得经验，那么，90年代后期以来，私有化成为趋势，各地方各地区争先恐后地搞私有化。在这种情况下，如果我们继续不对私有化过程加以法律规范，中国就不但不可避免地导致国有资产的实际流失和国有企业改制的混乱，同时也不可避免地给社会造成政府听任国有资产流失的恶劣印象。
中国现在已经处于国有企业大规模私有化的状态，但由于缺乏规范，目前的私有化状况可以用三个词来形容，就是无名、无法、无序。
无名，中国媒体至今不愿意面对中国的私有化趋势，这就使得中国的私有化“师出无名”。媒体用不伦不类的“民营化”来替代，而这又使得坚持公有制为主体的极左派有了口实，从而增加了私有化的困难以及现在的私有化被推翻的危险。
当前在企业“改制”方面急需采取的措施 左大培（2004年11月8日） 最近3个月的国有企业产权改革大辩论，已经揭发出前几年公有企业“改制”当中的一系列严重问题。这些问题不仅造成了公有财产的巨大损失，严重地损害了广大人民群众的利益，而且也危害了中国经济的正常运行和健康发展。 为了解决公有企业“改制”中出现的这些问题，我们当前急需在企业“改制”方面采取一系列综合配套的措施。下边根据需要这些措施的紧急程度（不是其重要程度），逐项列出我们当前在有关公有企业“改制”方面所急需采取的措施： 一、立即明文禁止任何原经营者和企业领导以任何方式（包括本人出资购买）获得任何公有企业（国有企业和集体企业）的所有权，不仅禁止此种人获得企业的全部所有权，而且禁止其获得企业的控制性股权，明文禁止“经营者持大股”式的企业改制，禁止对公有企业实行任何形式的MBO。 为激励公有企业的现任经营者，可以允许其获得本企业的少量股份及其期权，但必须将其可获得的股权限制在绝对不可能对企业有控制力的水平上。小型公有制企业的产权改革和股权量化到个人只能采取一种方式，即企业全体职工集体选举企业领导、真正集体民主决定改制方案，应宣布除此以外的所有作法都为非法。 主张使原公有企业经营者成为企业所有者的人，强调企业的经营者比其它人更清楚本企业的实际情况，上级主管部门的官员不如他们清楚企业的情况。他们以此为由主张实行经营者持大股式的公有企业私有化。其实，任何人只要站在维护全体人民利益的立场上，就会明白，恰恰由于企业的经营者比其它人更清楚本企业的实际情况，才必须绝对禁止任何公有企业的经营者获得其企业。只要允许公有企业的经营者购买其企业，原经营者就可以利用其信息上的优势上下其手，压低公有企业的售价，使自己大发横财，损害公有财产、广大公众和企业的职工。也只有完全禁止了原公有企业经营者获得其企业，并且禁止经营不好企业的领导“易地当官”，才能逼迫经营者为了保住自己的高收入和社会地位而尽力经营好公有企业。 二、立即在公有企业中开展严厉的反腐败斗争。要与党政机关的反腐败斗争相结合，全面清查和严厉惩处公有企业经营者的任何贪污受贿行为；必须立即明文禁止在职的公有企业经营者和领导人另行开设和经营私人的企业，禁止公有企业与其领导人和经营者的亲属开设的私人企业有任何业务往来；必须立即明文禁止任何公有企业的工作人员特别是领导者个人收受任何回扣；必须明确宣布任何上述明文禁止的行为为非法，对确有此类行为者至少必须解雇和开除，情节严重者必须给予刑事处分。今后还应逐步实行公有企业的主要经营者本人收入和财产的申报制和公开化。 在此次的国有企业产权改革大辩论中，争论的双方——主张让国有企业经营者成为所有者的一方和反对国有企业私有化的一方达成了一个真正的共识：目前的国有企业经营层存在着严重的腐败和贪污受贿问题。这些腐败行为主要表现在：公然开设私营的企业，并通过各种渠道向自己所有的私营企业转移财富；在采购和销售的各个环节收受回扣。反对私有化的一方进一步认为，这种腐败行为的顶峰就是现在的“经营层收购”，许多经营者先有意使国有企业亏损，再以惊人之低的价格“购买”（实际是白拿）国有企业的所有权。这样的贪污受贿当然大大提高国有企业的帐面经营成本，造成严重的亏损和国有资产流失。公有制企业效率低下的主要原因在此。 任何有社会常识的人都明白，要想遏制这种人所共知的腐败行为，首先要作的就是采取严厉的反腐败立法和司法行动。但是主张权贵私有化的人竟以国有企业管理层的普遍腐败为由而主张使他们成为本企业的所有者，其理由是，如果企业变为其经营者本人所有，他就会认真经营好企业，也不再会有任何管理腐败行为。 这种思维方式之荒谬，只有用郎咸平式的保姆比喻才能说清：一个大家庭的家长雇了保姆来管家，但是这个保姆总是偷家里东西；家长本应好好监督这个保姆，或者干脆解雇偷东西的保姆以保护自己家的财产，而这个家长竟要把自己家的全部财产都白送给偷东西的保姆，其理由是，保姆偷东西是因为这些东西不归她所有，如果把主人家的所有东西都给了保姆，她就不会再偷东西了！ 实际上，既然私有化的鼓吹者们也突出强调当前国有企业腐败现象严重，他们唯一合乎逻辑的结论就应当是与我们一起要求在国有企业中厉行反腐败。如果他们以“私有化是唯一出路”作借口，不同意者立即在国有企业中全力开展反腐败斗争，那就只能表明他们指责国有企业经营者的腐败只是作作样子，只是为给少数人暴富的权贵私有化找借口，他们是在玩弄一个最阴险的骗术，就是以国有企业经营者的腐败为理由，进一步要求向这些腐败分子让步，纵容甚至鼓励国有企业经营者中的腐败分子！ 在公有企业特别是国有企业中厉行反腐败不仅是为了维护社会的公平、保持良好的社会风气，更是维护人民的公共财产、防止国有财产受损、防止国有企业职工利益受害的首要措施。它也对净化整个社会的经营环境、提高私营企业的效率有极大的好处，因为国有企业中的贪污受贿行为已经严重恶化了社会风气，许多地方的私营企业中现在也大量出现了业务人员贪污受贿的现象，这也大大妨碍了私营企业的健康发展。 三、立即清理整顿全部会计和审计行业，保证任何企业包括私营企业的会计师都只对帐目的真实性负责，使整个财会行业的重心放到对政府税收负责上来，严惩任何参与制造假账的财会人员，同时宣布任何企业的账外经营本身就是违法行为。特别是应当使公有企业的财会系统变为只对政府的国有企业监管部门和税务部门负责，使其在个人收入和职务的任免上对企业的经营者有相对的独立性。 之所以要这样整顿会计和审计行业，是因为搞账外经营、造假账不仅是各类企业逃税的主要手段之一，也成了公有企业特别是国有企业经营者贪污腐败的一个主要途径。 四、立即停止各级政府的一切以“产权改革”为旗号的国有企业私有化运动，停止大量集中地在短时期内向原企业经营者、私营企业和外资企业出售公有企业特别是国有企业。在现有公有企业的产权变更方面，原则上只应当允许国内的私人资金和外资企业为投入实际的经营资金而对现有的公有企业参股，以及对已经资不抵债且经营难以为继的公有企业进行必要的破产重组，其它的公有企业产权变更都应当立即停止。在对经营难以为继的公有企业进行必要的破产重组时，必须在企业产权和财产的处置上遵从企业债权人的主张，首选的方案应当是由企业职工集体真正民主地选举职工持股会，在此基础上将企业变为职工集体持股。 必须这样作的原因首先在于，大量集中地在短时间内出售公有企业，必然造成公有财产以过低价格出售和严重损失。这一方面是由于时间仓促而必然造成操作上的一系列不规范行为，从而造成公有企业出售价格过低；另一方面，在短时间内大量出售公有企业所有权又极大地增加了金融市场上的资产供给和资金需求，这本身就会大大削弱资产出售方在交易中的议价力量，由此而压低公有企业的平均售价。 此外，大量集中地在短时间内出售公有企业也是一个“三套车”私有化方案的实施步骤，其核心是要把公有企业都变为原经营者、“民营企业家”或外资企业私有。这样的大规模私有化不仅会加剧中国社会的贫富两极分化，妨害中国经济的产业升级，而且有可能使中国变为由外国大公司控制的经济殖民地。为了防止出现这样既不公平又无效率的局面，必须立即停止任何全面系统的私有化运作。 五、立即强制性地规定：任何公有企业的“改制”都必须实行信息的完全公开化。有关改制企业的基本情况、资产负债、财务报表、经营状况的信息，改制的方案和进度，企业产权和资产的处置，都必须强制性地公开，作到情况完全透明。改制的主管部门有责任向所有者集体的每一个成员（对中央所属的国有企业就是中华人民共和国的每一个公民）免费提供有关上述信息的资料。各级主管部门必须立即开始着手清理和公布有关最近10年公有企业“改制”情况的资料，并接受群众的举报，对任何虚报、隐瞒和制造假信息的行为给予相应的惩罚。 公有企业改制的情况之所以必须尽可能公开化，是因为这是防止公有财产受损害、群众利益受伤害的基本保证之一。最近几年许多地方的公有企业改制变成了掠夺公有财产、损害人民群众利益的运动，而作到这一点的方法之一是把企业改制搞成彻底的暗箱操作，对外将企业改制的真实情况完全隐瞒起来，甚至对仅仅客观地研究实际情况的中国社会科学院研究人员也实行彻底的信息封锁。 六、强制性地规定改制的民主程序：必须为公有企业改制召开群众性的听证会，并将其制度化；将公有企业所有者集体的每一个人都视为“利益有关者”，允许任何利益有关者提出和发表自己对企业改制的意见。这种“利益有关者”对集体所有制企业是所有者集体的成员，对地方国有企业是当地的每一个公民，而对中央国有企业则是国家的每一个公民。任何公有企业的“改制”都必须征询“利益直接相关者”的意见，必须根据这些利益直接相关者的意见进行协调。这些“利益直接相关者”至少必须包括企业的职工、出资人、债权人，必要时甚至包括企业所在社区的居民。 近年的公有企业“改制”之所以招致普遍的反对，首要的原因就是无视利益相关者的意见。这样的改制无论如何不能再继续下去了。 七、尽快完成立法程序，形成有关公有企业、公有财产与公有资产的适当法律法规，使得公有企业的所有权变更、出售和重组有法可依。 最近十几年的公有企业“改制”是在没有相应的法律规定的环境中进行的。在一再强调法制的今天，这样的企业改制在原则上是违法的。这些改制之所以会损害公有财产和群众利益，在社会上引起公愤，主要原因之一是它们没有任何以民主程序通过的法律规定作依据。今后必须坚决地杜绝此种情况。这首先要求制订相应的法律，并禁止任何没有法律依据的公有企业产权变更。 八、尽快着手建立公有（首先是国有）的控股机构，形成有足够竞争力的公有机构控股者、投资者，并任命业绩良好、品行良好的公有企业负责人担任其领导。第一步首先应将直属中央的国有大公司（如中国国际信托投资公司、各金融资产管理公司等）改组成这一类的机构投资者，并在一些业绩良好的国有大公司的基础上组建这样的投资机构。地方的国有资产管理部门应视本地情况建立这样的投资机构。最终应使这样的公有机构投资者成为所有企业中的公有（国有和集体所有）财产的代管人，成为国有企业和集体企业中最主要的战略投资者。 这样一种公有投资和控股机构，可以使我们在市场经济中避开全盘私有化的陷阱。市场经济中的大型公有企业必须有强有力的战略投资者，中小型公有企业中也必须有真正起作用的所有者代表。最近几年的企业改制想让国内的私人资本家、私营企业甚至外国的大企业来作这种战略投资者和所有者代表。这种作法的害处丝毫不亚于全盘私有化，因为它为私人资本侵吞公有财产提供了巨大的空间。为避免这样的变相私有化，最主要的任务是在适当的委托—代理关系基础上形成有效率的公有投资和控股机构。 （作者为中国社会科学院经济研究所研究员） 中国当前的国有资产状况 （王鹏 编， 上海财经大学经济学院） 一、国有资产的涵义及分类 所谓国有资产，是属于国家所有的一切财产和财产权力的总称。它的存在源于国家管理社会经济生活，对经济活动进行宏观调控的需要。国有资产不独社会主义国家才有，更不独中国才有，资本主义国家也有，甚至在人类进入阶级社会，组成国家后就产生了。从政府经济职能的意义上说，国有资产将伴随着人类的历史。对于中国而言，这更是一个关乎经济发展和社会稳定的问题。 经济学对国有资产的界定，有广义和狭义之分。广义的国有资产，指的是国家依法取得和认定的资产，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益，以及向行政单位拨款等形成的资产。在此意义上，国有资产与国有财产基本等同。 但按照市场经济的理论，严格来讲，资产和财产还是有区别的，即只有作为生产要素投入生产经营活动的财产才叫资产。根据这个区别，引申出国有资产狭义上的定义，即一般所称的经营性国有资产，或企业国有资产。 国有企业资产、集体企业中的国有资产、中外合资经营企业中的中方国有资产、股份有限公司和有限责任公司中的国家股和国有法人股，以及境外的中资企业和中外合资企业中的国有资产，通常纳入狭义上的国有资产定义范围。此外，它还包括行政事业单位占有使用为获取利润而转作经营用途的资产，以及已投入生产经营过程的国有资源性资产。故而广义的国有资产包括上述经营性资产、非经营性资产和资源性资产。具体如下： （1）经营性国有资产：指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的，依法经营或使用，其产权属于国家的一切财产。它是国有资产中最重要、最活跃的部分。具有运动性、增值性和经营方式多样性的特点。 （2）非经营性国有资产：指不直接投入生产经营过程，用于行政、公益服务事业及没有启用的国有资产，包括：国家机关、人民团体及类似机构使用的非经营性国有资产；科学、教育、卫生、体育及类似机构使用的非经营性国有资产；直接供公共使用的非经营性国有资产；以及没有启用的国有资产等。 （3）行政事业性国有资产：指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他法律确认为国家所有的资产。 （4）资源型国有资产：指在人们现有的知识、科技水平条件下，通过对某种资源的开发能够带来一定经济价值的国有资源。国有资源指自然界中存在的，所有权属于国家的自然资源。资源型国有资产具有经营性和非经营性，而且在一定条件下可以相互转换。资源型国有资产从实物形态上具有品种的稀缺性、数量的有限性、品种的复杂性和分布的失衡星等特点；从价值形态上则具有所有权的垄断性、范围的相对性、资源的资产性和有价性等特点。 我国的国有资产来源于下列渠道： 一是国家依法取得和认定的资产，主要是依法没收的官僚资本和敌伪财产；依法宣布国有的城镇土地、矿产、海洋、水流以及大森林、大荒山等；依法赎买的资本主义工商业；依法征收、征用的土地；依法没收的其他财产；依法收取的罚金；依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等； 二是资本金的投入及其收益，主要是国家投入国有企业、中外合资合营企业、股份企业的资本金及其权益； 三是国家对行政事业单位拨入经费形成的资产； 四是接受馈赠，主要是公民赠与国家的财产和外国友人、团体、政府赠与我国的财产。 除上述之外，凡在我国境内所有权不明确的各项财产，除法律另有规定者外，也应属于国有资产。 截至2002年底，我国国有资产总量共计118299.2亿元。其中经营性国有资产为76937.8亿元，占65%；非经营性国有资产为41361.4亿元，占35%。 二、国有资产的形态及其转化 国有资产作为全民的资产主要是追求其应有的社会经济效应，尽管国有资产在数量上十分庞大，但我们可以把所有的国有资产分成四种基本的形态： 1、企业形态。企业形态的国有资产就是国有企业，包括全资的国有企业和国有控股、参股企业中的国有股份。这一部分资产因其盈利性也被称作经营性国有资产。截止2002年底，我国经营性国有资产总量为76937.8亿元，占全部国有资产的65%。由此也可以看到，国有企业仅仅是国有资产的一部分，不过是其中比较重要的一部分，而且人们多数的注意力。 2、公共产品形态。公共产品形态的国有资产是指国家和社会拥有的基础设施、公用事业、环境卫生、文化教育等资产。我国统计中的非经营性国有资产，指的主要就是这一部分国有资产。截止2002年底，我国非经营性国有资产总量为41361.4亿元，占全部国有资产的35%。从目前来看，公共产品形态的国有资产发展势头迅猛，而且存在很大的发展空间和发展潜力，是国有资产拓展的一个重要方向。 3、货币形态。货币形态的国有资产是指以现金或投资基金的形式存在的国有资产，包括社会保障基金、教育基金等。但以往对于这种形态的国有资产缺乏关注，因此也没有具体的统计数字。很显然，这种形态的国有资产对于维护社会稳定和持续发展具有极其重要的意义。 4、资源形态。资源形态的国有资产是指国家拥有的土地、森林、矿藏等资源。在我国，多数自然资源都归国家所有，自然也就是国有资产，截止到2002年底，国有资源部统计的资源形态的国有资产为29万亿元。这一形态的国有资产具有双重特性，一方面它是一种国家可以处置的资产，另外一方面这种处置对于生态、环境等又存在较大影响，因此需要科学规划，统筹安排。 三、国有资产规模及结构分布 （一）国有资产规模 鉴于国有资产在国家经济建设中的地位和作用，它应当占有一定的份额和比重。但目前，国有资产总量过多、比例过大、分布过广以及资源的利用效率不高。 先来看看我国国有资产的存量规模。经过几十年的社会主义建设，应该说，国有资产的存量规模已经十分庞大。据财政部统计，到2002年底，我国国有资产总量已达118299.2亿元。其中，经营性资产76937.8亿元，占65%；非经营性资产41361.4亿元，占35%。经营性国有资产中，国有工商企业又占到65476.7亿元，占85.1%；国有警容保险企业占到10223.0亿元，占13.3%；国有境外企业占到2657.9亿元，占4%；各类国有建设基金占到1238.1亿元，占1.6%。（3） 从社会资源的占有情况来看，国有资产占有社会经济资源的60%-70%，这一点从下面几个数据可得到说明：（一）国有单位的投资在固定资产总投资中始终占近60%，“六五”期间为66% $ “七五”是63%，“八五”是59%，“九五”是53%。不过，自筹及国内贷款占据主体地位。“九五期间前四年国家投资4372.15亿元、国内贷款20625.06亿元、利用外资10054.3亿元、自筹及其他72038.3亿元，所占比重分别为4.12%、19.4%、9.5%和67.9%。（二）从流动资金的占有量来看，银行流动资金贷款的70%-80%是带给了国有企业。（三）从固定资产原值的变化来看，国有经济的增长非常快，独立核算工业企业固定资产原值由1980年的3730亿增加到1995看看年的30，900万亿，增长了8.2倍，固定资产净值从1980年的2，528亿增加到1995年的17，400多亿，增加了7倍。 （二）国有资产分布结构 如上所述，国有资产的数量十分庞大，但分布结构却非常广泛和分散。我们可以从三个角度，考察国有资产的分布情况。（4） 首先，从国有经济在不同部门、不同行业和不同地区中所控制的份额，根据“表1”、“表2”资料，可以看出： 1） 在大多数提供重要公共产品和服务，以及自然垄断的门类和行业中，国有控制企业的经济总量占明显的主导地位。 分门类看，国有控制企业在“地质勘查业、水利管理业”、“金融、保险业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”、“电力、煤气及水的生产和供应业”、“交通运输、仓储及邮电通信业”、“卫生、体育及社会福利业”以及“采掘业”等门类中，营业收入均占有60%以上的份额，最高的高达94.9%，起着明显的主导作用。 国有事业单位所占比重高、影响大的门类主要有5个，分别是“卫生、体育和社会福利业”、“教育、文化艺术及广播电视电影业”、“地质勘查业、水利管理业”、“科学研究和综合技术服务业”和“农、林、牧、渔业”（见表2） 分行业来看，国有控制企业在30个大类、88个中类行业中，营业收入所占比重超过60%。这些行业中，涵盖了大部分提供重要公共产品和服务的行业，以及重要的自然垄断行业 2） 在那些比较重要的基础产业、制造业和服务行业中，国有控制企业的经济总量占有较高的比重。 在“科学研究和综合技术服务业”、“农、林、牧、渔业”、“批发和零售贸易、餐营业”3个门类中，国有控制企业所占的比重均超过了50%；在“社会服务业”和“建筑业”中，所占比重也超过了40%。 分行业看，国有控制企业所占比重在40%-60%之间的大类行业有19个，重类行业有60个。这些行业，囊括了大部分比较重要的基础产业、制造业和服务行业。 3） 在市场化程度比较高、竞争比较激烈的部门，国有企业所占比重相对较低，但仍保持着一定的比例。 在“房地产业”和“制造业”2个门类，国有控制企业的经济总量所占比重低于40%。 分行业看，在37个大类行业、195个中类行业中，国有控制企业的比重低于40%。这些行业绝大多数是那些竞争比较激烈、市场化程度较高的加工业和一般性的服务行业。其中，诸如，“服装及其他纤维制造业”，“皮革、皮毛、羽绒及其制品业”、“家具制造业”等6个大类行业，40多个中类行业，国有控制企业经过近些年来的结构调整，目前所占比重已不足10%。 4） 原材料加工业（如“石油加工及炼焦业”、“电力、蒸汽、热水的生产和供应业”、“自来水的生产和供应业”等）中，国有大企业在本行业全在重要工业行业，国有大企业是行业内大企业的主体。 在那些特殊行业（如“武器弹药制造业”、“烟草加工业”、重要的采掘业（如“木材及竹材采运业”、“煤炭采选业”、“石油和天然气开采业”）和那些重要的能源、部大企业中占有很大的比重，2001年营业收入所占比例均超过了90%；在那些比较重要的基础产业和加工工业中（如“煤气的生产和供应业”、“黑色金属冶炼及压延加工业”、“化学原料及化学制品制造业”、“交通运输设备制造业”和“有色金属冶炼及压延加工业”等），国有大企业也占有较高的比例。 另外，比较国有经济在各门类中的“企业属”、“从业人员”和“营业收入”所占的比重（见表1），可以看出两个明显的特点：一是在大部分门类中，国有控制企业的从业人员在全部企业中所占的比重，均死于其营业收入所占的比重（只有“农、林、牧、渔业”、“社会服务业”和“房地产业”例外），这说明国有经济控制的企业在资金和技术密集型行业所占的份额相对较高，同时，在同类行业中，国有控制企业多时一些记事册次和劳动生产率相对较高的龙头企业；二是国有控制企业在全部企业中所占的比例，企业属比例大大低于其营业收入和从业人员比例，这说明国有经济中规模较大企业所占的比重相对较高。 其次，分地区来看，普查资料显示，在2001年，大部分地区国有控制企业占有相当高的比重。其中，东部发达地区国有经济比重明显低于内地，但仍占有稳固的控制地位。 1） 从“营业收入”所占的比重来看，东部地区最低，为43.5%，中部和 西部相差不大，分别为66.1%和64.9% $ 均接近2/3。分省市自治区看，有24个省（市、自治区）超过一半，其中，比重高于70%的有9个地区，最高的是吉林省，为76.9%，其余的8个地区依次为西藏、贵州、甘肃、黑龙江、新疆、青海、江西和云南；有10个地区的比重在60%至70%之间，依次为内蒙古、湖北、山西、陕西、北京、广西、宁夏、安徽、湖南和辽宁；有5个地区的比重在50%至60%之间，依次为重庆、河北、四川、河南和海南；尤其个地区的比重低于50% $ 最低的是浙江省，为28%，其余的6个地区，从高到低依次为江苏、广东、福建、山东、天津和上海。 2） 从“从业人员”所占的比重来看，东部地区最低，不足1/3，为30.4%，中部和西部均超过1/2，分别为52.5%和50.4%。分省市自治区看，有5个省（市、自治区）超过50%。其中，比重稿于60%的有7个地区，最高的是新疆，为73.9%，其余的6个地区依次为黑龙江、海南、吉林、西藏、贵州和内蒙古，有8个地区的比重在50%至60%之间，依次为甘肃、湖北、陕西、气管海、广西、陕西、宁夏和江西。有6个地区的比重在30%治0%之间，依次为四川、重庆、天津、北京、山东和上海。有4个地区的比重低于30%，最低的是浙江省，为14.1%，其余的3个地区，从高到低依次为广东、福建和江苏。 3） 从“企业数”所占的比重来看，东部地区只有12.1%，中部和西部地区均超过1/5 $ 分别为21.6%和21.1%。分省市自治区看，各地国有控制企业数所占的比例均大幅度低于“营业收入”和“从业人员”比例，超过50%地区只有一个，是西藏，占57.4%;比重高于和低于20%的地区各有15个，在15个比重高于20%的地区中，有5个地区的比重高于30%，依次为湖北、贵州、青海、甘肃和黑龙江，其余的10个地区依次为新疆爱那个、广西、海南、内蒙古、吉林、云南、山西、江西、山西和湖南；在比重低于20%的15个地区中，比重低于10%的地区有两个，分别是浙江和江苏，比重分别为6.5%和9%，其余的13个地区，从低到高依次为上海、北京、广东、福建、河南、四川、山东、重庆、天津、辽宁、安徽、河北和宁夏。 4） 从企业的实收资本来看（见表3，表4）[5] $ 截止到2001年底，在垄断性强的产业，国家资本仍占有绝对的优势。其中，在地质勘查与水利管理业，国家资本占实收资本的比率达78%之上，其次为金融保险业，这一比率达74.85%，以下依次为交通运输、仓储与电信业（70.91%）、采掘业（70.59%）、卫生、体育与社会福利业（65.45%）、教育、文化艺术及广播电影电视业（59.93%）、电力、煤气及水的生产和供应业（57.08%）。显而易见，在这些非竞争性的产业或自然垄断产业里，国家资本在全部资本中的比率仍在60%至70%左右。 不过，在非垄断的竞争性产业，国家资本在企业实收资本中的比重只占1/3左右。其中，房地产业中国家资本的比率最低，为21.88%；其次是制造业，国家资本的比率为28.29%；下面依次为社会服务业（31.32%） $ 批发与零售贸易、餐饮业（32.93%）、建筑业（36.74%），农、林、牧、渔业（37.08%）、科学研究和综合技术服务业（40.85%）。 如果将各个产业中的全部资本分为三个子类：国有绝对控股企业的资本、国有相对控股企业的资本和其他企业的资本，表4告诉我们，在所有产业的全部实收资本中，国有绝对控股企业的资本平均占到52.81%，国有相对控股企业的资本只占3.46%，两者相加，国有控股企业的资本在大部分大类产业中仍保持着控制力。 若分部门来看，在地质勘查业、水利管理业中，国有控股企业的资本占总资本的比率高达91.75%，其次为金融保险业（85.89%、电力、煤气及水的生产和供应业（81.74%）。即使是在制造业与社会服务业这一类竞争性行业中，国家啊他能够过孔国库能够股方式，使控股企业的资本占本行业总资本的比率都超过了40%。这再次说明，通过控股方式可以提高国家资本对社会总资本的控制力。 这里值得注意的是“电力、煤气及水的生产和供应业”这个城市公用事业行业。该行业的国家资本占实收资本的比率为57.08%，而通过国家控股方式，使国家控股公司的资本占该行业全部资本的比率上升到81.74%。这是因为城市公用事业已经引入了国有控股的企业法人资本构架，而控股使国有资本的调控里间接上升了24个百分点。它意味着，即使在未来的若干年内，国家资本占全部实收资本的比率下降了，只要国家资本仍在水电气这些公用事业产业保持绝对或相对控股地位，国家资本仍能保持其对社会产业资本的调控力。 综上所述，中国国有资产的规模与分布结构呈现出以下几个特点：（1）尽管在全部单位中，国有绝对控股（包括国有独资）与相对控股的企业法人量只有15%，但在全社会总资产中，国家资本仍达44%以上；（2）共有资本（国家与集体资本）仍占全部企业实收资本的53.06%；（3）尽管上世纪80年代蓬勃发展的集体经济已呈相对下降趋势，但国家通过新的合作经济方式，在私人资本与外资参与的公司型企业中通过控股，仍然控制了全社会实收资本的56%以上；（4）国家资本在房地产业、制造业、服务业、商业与餐饮业等竞争性产业中已经推出，其占上述产业的资本的比率已降为30%上下，而在垄断性产业与公用事业和金融行业中，国家资本仍占70%左右；（5）通过国家控股方式，可以使国家资本对全社会资本的调控力间接增加8-12个百分点；（6）国有工商企业国有资产分布结构进一步优化，国有资产向基础产业和大型企业聚集步伐加快。基础产业占国有工商企业国有资产总量已超过62%；国有大型企业占国有工商企业资产总量已超过77%。 （三）国有资产绩效分析 经过多年的改革和发展，国有资产在所有行业和领域都占据绝对控制地位的状况已有很大改变。但从总体上看，国民经济的命脉仍然牢牢地掌握在国有经济的手中，国有经济对国民经济具有很强的控制力。也正因为如此，国有资产的总体绩效表现得并不能令人满意。
左大培：当前在企业“改制”方面急需采取的措施
王鹏：中国当前的国有资产状况
文章导航