国有资产出售规则追溯与研究
目录
研究背景————————————————————————2
国有企业改革的简要回顾———————————————————-2-3
国有资产管理体制改革的简要回顾————————————————–3-4
研究线索————————————————————————5
第一阶段1984年——1992年10月————————————————--6-11
线索一———————————————————————--6
线索二———————————————————————--6-11
第二阶段1992年10月——1997年9月———————————————-12-21
线索一———————————————————————--12-13
线索二———————————————————————--13-17
中央的规则————————————————————–-13-17
地方的规则————————————————————–-17-21
第三阶段1997年9月——2002年11月——————————————————————––21-27
线索一———————————————————————————————————–21-23
线索二———————————————————————--23-27
中央的规则————————————————————–-23-26
地方的规则————————————————————–-26-27
第四阶段2002年11月——今——————————–————————————————--27-31
线索一———————————————————————————————————-27-31
线索二———————————————————————--31
中央的规则————————————————————–-31
地方的规则————————————————————–-31
总结—————————————————————————--31-33
国有资产出售规则追溯与研究
苏青岗
（上海财经大学经济学院 上海 200433）
研究背景
我国经济体制的改革，始于1978年党的十一届三中全会，在1984年之前改革主要在农村进行。党的十二大明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务，1984年党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》，自此我国的经济体制改革从农村到城市逐步深化，国有企业改革始终是经济体制改革的核心部分，增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。 20多年来，通过各种政策措施手段的实践，我国的国企改革取得了重大的突破，但是仍然存在很多亟待解决的问题。与此同时，国有资产管理体制的改革也相应展开，从1988年设立国资局到98年撤并再到2003年设立国资委，国有资产管理体制模式在摸索中逐步推进完善。国企改革与国有资产管理体制改革密切相关，国有企业是国有资产的物质载体，国有资产是国有企业的价值形态。国有企业改革是整个国有资产管理体制改革的一部分，而且是主要部分，国有资产管理体制改革是国企改革成败与否的制度性基础。
在国企改革和国有资产管理体制改革中，国有企业（资产/产权）出售是国企改革的一个重要途径，而国企出售必须保持合法合理规范的形式，必须遵循一定的规则，这些规则是保证国企出售合法有序进行的制度基础，制定规则是改革过程中不可忽视的一个极其重要的方面。自改革以来一直令人关注的国有资产流失问题，从根本上说就是因为没有立法的制度规范，就国企出售而言，无法可依，无章可循，使得很多制度性漏洞被某些人利用，借机侵吞国有资产。虽然我国这些年来也先后出台了很多规范国企出售的各种规则，但是，这些规则从法律角度看，都不是立法机关的立法或法律形式，我国的根本大法宪法中没有相关的条款，法律中也没有专门条文，其构成主要是国务院的行政法规、各部委的部委规章、各地的地方性法规、以上机关发布的各种通知文件以及我国历次党代会的报告，但是这些大部分不具备真正的法律效力，因此就产生了制度性漏洞，改革过程中出现种种不规范的问题也就不足为奇。
本文从国企改革和国有资产管理体制改革的背景出发，对我国国企出售（注：本文所指国企出售包括国企整体或部分出售，国企资产出售和国企产权出售，这几个方面有所交叉，以下同）的规则（注：这里规则是指对其有明确规定的宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、司法解释等规范规则和各个部门发布的文件通知意见等非规范规则）进行追溯并作深入研究，对我国国企出售规则的变迁做一个制度分析，探讨国企出售规则的规范形式和要件，对我国今后有关国企出售的立法规范提供规则性性回顾与制度性前瞻。
国企改革的简要回顾
从1978年开始，国有企业改革一直是我国经济体制改革的核心部分。根据国有企业改革进程中改革目标、理论依据、主要措施上的重大区别，迄今为止，大致可以把国有企业改革分为四个阶段：
1、 第一阶段1979年春——1984年10月。这一阶段改革的主要集中在农村，国有企业改革主要是搞“扩权”试点，简单的“放权让利”。
2、第二阶段1984年10月——1991年底。这一阶段主要是按“两权分离”的思路来进行改革，即国家掌握国企所有权，企业拥有经营权。所谓搞活企业，也主要是搞“经营权革命”，具体方式如实行承包经营、租赁经营、资产经营责任制等等。但是这些改革都没有触及企业制度和更大范围的国有经济问题。
3、 第三阶段1992年——2002年11月。这一阶段以1992年春邓小平南方讲话，以及这一年秋天召开的十四大为标志，企业改革进入了一个新阶段。在这个新阶段，由80年代扩权让利的政策调整型改革上升到制度创新型改革，即建立现代企业制度；同时，也开始触及整个国有经济的机构和布局问题。
4、第四阶段2002年11月至今。以2002年11月召开的十六大和2003年10月召开的十六届三中全会为标志，国有企业改革在继续推进制度创新的同时，开始对已经建立公司制的企业（主要是国有大中型企业）完善其制定建设，而且提出了使股份制成为公有制的主要实现形式，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅现代产权制度。
国有资产管理体制改革的简要回顾
1、 1984年10月20日中共十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“ 过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。”首次提出了两权分离的思想。
2、 1988年8
MBO的合法性及当前我国现代企业制度理论的缺陷
北京大军经济观察研究中心主任 仲大军
2004年12月18日
一、 MBO从小型国有企业拷贝到大型国有企业的问题
我国的国企产权改革所运用的管理层收购模式在县市中小企业里进行实施时，基本上未遇到阻力。自山东诸城“全卖光”开始，经历了一个开始由企业全体员工持股 [即EMBO] 到后来仅仅管理层人员持股[MBO]的过程。在这一阶段，许多企业的MBO尽管有许多阻力，职工有许多意见，但大都在地方政府的调和下最后完成。管理层收购这一国企产权改革模式只是在行进到大型国有企业时，才遭遇到越来越强烈的社会舆论抵抗。
由此看，中国的国有企业MBO改造与国企的资产规模和历史时期有密切的关系。当企业资产规模不大和企业效益不好时，社会还具有一定的容忍度，但当资产规模较大并具有相当的竞争优势和经济利润时，再推行MBO便有过度瓜分国有资产之嫌。
二、管理层收购[MBO]的推行与技术问题
即使在爆发了郎咸平引起的一场大争论之时，一些企业的MBO改制仍然在进行，例如，山东烟台市的张裕葡萄酒公司，从7月份开始改制，到10月底完成MBO收购。13名高管购买了30%的股份，意味着平均每一名高管要出资近2000万元购买自己所拥有的股份。[见《经济观察报》2004年10月18日第21版。]
截止到2002年12月31日，张裕集团在职员工2846人，总资产为19.3亿元人民币，净资产为14.7亿人民币，扣除少数股东权益的净资产为8.1亿元人民币。这次进行的产权改制方案为：管理层和职工收购45%的股权，向国内外投资者出售40%的股权，另外的15%归烟台市国有资产管理局。
在企业内部成员收购的这45%的股份中，30%由13名企业高管购买，15%由全厂2800名职工购买。根据规定，普通职工最多只能购买5万元的公司股份，副处级最多可买50万元，处级领导可买80万元，高层集团领导可购买1000–2000万元的股份。这种购买方式被称为EMBO方式，即包括普通员工在内的企业产权收购。但从购买权限看，管理层人员与普通职工持股量的差距是巨大的。一个持股2000万的高管人员其持股量是一个普通职工5万元持股量的400倍。
当前我国所有进行的国企MBO操作方法，都是由管理层从银行或社会凑集资金，来收购属于自己的股份。张裕公司管理层也是用这种办法成立了一个控股公司。但是，在以往的许多收购过程中，都存在着企业资产评估的真实性问题。这种“自买自卖”导致多少国有资产被低估，是前一阶段我国国企改制的根本问题。
三、MBO的合法性问题
至今为止，所进行的国企MBO改制在信息披露上都明显不足，内部人购买的行为缺乏透明度。特别是，国资委的许多决定缺乏法律的依据。
中国政法大学蔡定剑教授在郎案发生之后撰文指出：“这些年我国国有资产严重流失，主要是对国有资产所有权归属认识错误和混乱造成的，这种错误就是认为国有资产由政府代表，结果地方的县市政府有权处分国有资产，实际上就沦为县长、市长有权处分国有资产。根据我国宪法规定，行政机关实行行政首长负责制，在政府职权范围的事，行政首长有权作出决定。可见，政府行使国家所有权，就会在地方形成省长、市长、县长可以随意处分全民所有的财产的状况。这是很不公平并且十分危险的。一些地方一二个领导决定，或某个政府部门决定，就把大片的土地、资源给转让、划拔给私人或私人企业，把国有企业给卖了，根本没有经过人民的代表机关讨论决定，这种情况不能再继续下去了！”[见北京大军经济观察网《谁代表国家所有权？》，2004年10月12日。]
当前很多国有企业的改制既没经过人民代表大会，更没有征求职工组织—-职代会和工会的意见，只是政府官员和企业的厂长经理说了算。从宪政和法制的角度考虑问题，国家财产所有权要从人民主权的角度考虑，处理它要从正当的法律程序考虑。经济学家们讨论问题不考虑这些法治国家重要因素，不讲正当的法律程序，国有企业产权改革就不可能是正当的。
谁有权处置全民所有的财产？按人民主权和代议制理论，只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权。行政机关不是人民的代表机关，只是人民代表大会的执行机关，它不能代表人民行使国有资产的所有权。这是一个宪政理论的一个基本问题。
依本人意见，处理国有资产的问题，仅有人民代表大会的决议还不够，还要进行更广泛的人民公决，如果不能进行全社会的人民公决，至少需要通过本企业全体职工的公决。但就目前我国的做法，基本上将“人民”排斥在外。
四、对MBO合理性的质疑。
在大型国有企业中搞MBO所遇到的第一个障碍就是所有权与经营权分离的原则。经营者不一定是所有者，这是整个世界企业界所通行的规则。郎咸平以美国通用电气公司的老总韦尔奇为例，认为经营管理者就是公众资产的“保姆”，郎说：“韦尔奇做了20年的保姆，每年拿1000万美金的薪水，从来就没有当过股东，他的股权是通过激励机制按市价买回来的。通用是谁的？还是中小股民的。因为当初总经理这个机会是中小股民给你的，你做好是应该的。同样，国企老总哪一个的机会不是国家给的？如果不在1985年给你张瑞敏海尔冰箱厂，你将会干什么？你将会在贸易公司退休。现在国家给了你机会，你做不好反而是应该的，做好了倒变成自己的了，你们这些家伙还有没有一点良心哎！跟韦尔奇相比，你们不感觉惭愧吗？这点小功劳就觉得自己不得了了，我告诉你，民营企业如果都象海尔一样享有这些资源，都能做得象海尔一样。家电有什么难做？又不是集成电路、人造卫星，告诉你，我都会去做。我们神话了他了。”[引自中国社科院经济所《经济研究资料》2004年10期，48页。]
郎咸平的话使我们感觉到中国社会认识水平与世界发达国家企业文化的人文差距。象烟台张裕公司的13位高管人员，凭什么非要成为企业产权的所有者才肯卖力？为什么非要拿到2000万元的股权才肯为这个企业卖力？这不是中国企业家的良心出了问题吗？除了良心还有什么？笔者认为还有社会政治思想文化和国家治理模式。
对MBO做法的第二个质疑是对经营者的产权激励机制。什么是合理的企业激励措施？是不是把整个企业都送给经营者才是最好的激励机制？从中国的实际情况看，当一些县市所属的小型国企进行MBO改造时，由于企业资产规模较小，在这种小型企业中往往是所有者与经营者集于一身。在这种小企业中，产权的因素往往对经营者影响较大。但在大型国有企业里，如果用产权形式进行激励，这样的结果便可能形成责任与义务和报偿之间存在着巨大的不平衡。譬如烟台张裕公司，13名高管每人拿到2000万元的资产就能搞好企业吗？股权赠与真的作用巨大吗？如果说国有企业经营者的报酬在计划经济时期，曾经严重低于经营者的劳动付出，那么今天只需提高经营管理者的年薪，便可以达到合理的平衡。
但是，这些年来，国内一些学者和官员片面强调激励管理者的作用，“他们的理论主要有四个内容：1，把现代企业制度视为现代生产组织的唯一方式；2，把新制度经济学奉为神明；3，鼓吹股东主导方式；4，过分强调激励管理者的作用。按照他们的说法，为了搞好企业，要维护管理者的经济利益，而劳动者的利益是无所谓的……一部分国有企业经理人利用占有国有资产获得大量财富，通过产权变更和股权赠与，他们把国有资产化为私有财产。而这一切是在制度创新的旗帜下进行的，其理论基础是新制度经济学家描述的现代企业制度理论。事实说明，他们把产权变更和股权赠与说成制度创新是荒谬的。”[侯若石《质疑现代企业制度理论—-与张维迎、厉以宁和吴敬琏商榷》，2004年，]
现代企业制度生存了近百年，正面临被改造的命运。从20世纪90年代以来的发达国家企业实践看，以企业之间合作组成的生产价值链，才是制度创新，改革公司治理，强调企业对经济和社会发展的作用，才是制度创新。但以实行现代企业制度为由，放大它的片面性，例如实施以产权变更和股权赠与为手段的国有企业“改革”，不是制度创新，而是历史倒退。
MBO
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