上海财经大学研究生部 专题：3
2002－2003学年第一学期 “高级宏观经济学”博士课程论文
指导教师：胡景北教授
“华盛顿共识”述评
张 文 027024
“华盛顿共识” （Washington Consensus）是20世纪90年代世界主流经济思想对于发展中国家和经济转轨国家应当采取的经济发展政策的一种概括，对世界经济产生了重大的理论和实践影响。随着实践的发展和经济思潮的变化，这一概括性术语所特指的问题和经济政策也随之演变，结果在具体的应用方面产生了一定的混乱和理解偏差。为此，“华盛顿共识”这一术语的首创者约翰·威廉姆森(John Williamson)特别在2000年撰文详细阐述这一概念发展演化，并对若干批评和建议给予了回答。本文以他的文章思路为基础，在参考其他代表性人物观点的基础上具体说明“华盛顿共识”发展演变的背景和实践结果，并对其在实践中出现问题的原因进行了反思和评论。
一、针对拉美等发展中国家经济改革的“华盛顿共识”及其实践
所谓“华盛顿共识”，最初是在解决拉丁美洲国家的偿债危机的过程中，主要的国际多边经济机构（世界银行和国际货币基金组织）及主要债权国家和债权银行，在为拉美国家设计所谓的“调整计划”的过程中逐渐形成的经济改革方案。由于这套方案得到了对世界经济政策有重要影响力的世界银行、国际货币基金组织、美国财政部和美联储的赞同，而这些机构都集中在华盛顿，所以被称为“华盛顿共识”。
20世纪50-60年代，经济思想普遍重视市场缺陷问题，强调通过物质资本的积累和保护幼稚工业促进经济发展，发展中国家大多实行进口替代工业化政策，执行了一系列错误的价格政策和过多的国家干预，结果造成资源配置不当，减慢了经济增长的步伐。安妮·克鲁格（Anne Krueger，1993）认为，政府是“仁慈的社会守护者”（benevolent social guardian）的假设忽略了政府中个人的自利动机，政府对市场的干预会导致寻租行为，而且政府机构所能得到的信息要远少于市场参与者，所以，政府很难对经济行为进行恰当和有效的干预。发展中国家要取得经济增长，提高经济效率，就必须放开市场，消除在要素市场、产品市场和金融市场上存在的价格扭曲，让自由市场经济繁荣；应当把国有企业私有化，欢迎来自国外的投资，促进对外贸易的发展。
到20世纪80年代，由于不适当的经济政策，许多发展中国家累积了大量外债，同时经济面临着严重的问题，如高通货膨胀率，财政赤字严重，对外收支失衡等。1982年8月，墨西哥宣布对外延期支付债务，引发了第一次债务危机。对于发展中国家的偿债问题，西方债权国家（主要是美国）和负有解决各国对外收支平衡问题责任的国际货币基金组织，不得不与债务国谈判，要求债务国以实施严厉的稳定化政策和进行“结构改革”为条件延长还本付息期限并给予额外的融资。“华盛顿共识”就是在这种背景下由约翰·威廉姆森提出的。1989年，威廉姆森出席美国国会一个委员会作证时表示支持布雷迪计划，两三周后他在参加发展研究学会苏塞克斯研讨会时，阐述了其在国会委员会提出的支持布雷迪计划的观点，并命名为“华盛顿共识”。1989年11月国际经济学会会议讨论过程中，威廉姆森的改革建议得到世界银行总裁斯坦利·费舍尔（Stanley Fisher）的支持。这份共识主要有十点内容:（1）财政方面，尽量减少政府预算赤字，实行紧缩政策，防止通货膨胀；（2）调整公共开支的轻重缓急次序，集中于初级卫生、教育和基础设施等有高经济回报率和改善收入分配潜力的领域，消减公共福利方面的开支；（3）税制改革，主要是拓宽税收基础，降低边际税率以刺激积极性，实质就是扩大税基而减收企业税；（4）利率自由化，经过一定时期的过渡，最终实现由市场决定的利率；（5）汇率方面，实行统一汇率并确保其竞争性以促进出口的迅速增长，在一定程度上即意味着货币贬值；（6）贸易自由化，以关税取代数量上的贸易限制，即消除非关税壁垒而实行低关税；（7）对外国直接投资实行开放，取消各种障碍；（8）实行国有企业的私有化；（9）取消对企业的管制和对竞争的限制；（10）确保资产所有权。威廉姆森声称这是“华盛顿的发展精英在涉及20世纪80年代拉美的发展政策时，左派和右派思想为确定最低共性限度而进行的一次努力”。
早在80年代初，国际货币基金组织和世界银行就设计出“结构调整贷款”（SAL），要求借款国进行包括取消对外资和利润转移限制、私有化和市场化等在内的经济改革。针对拉美债务危机，美国提出了贝克计划和布雷迪计划，要求拉美国家私有化，开放资本市场，放松投资限制。1997年亚洲金融危机爆发后，国际货币基金组织对于危机国家援助的前提条件，就是受援国要按照“华盛顿共识”进行经济改革。下面以墨西哥和阿根廷为例，分析拉美国家以“华盛顿共识”为基础推行新自由主义结构改革的具体措施及其后果。
1982年，墨西哥宣布暂停偿还外债，无限期关闭外汇市场，从而导致债务危机。1988年，在债权国俱乐部的压力下，开始按照后来被概括为“华盛顿共识”的要求实行改革，其内容包括:借助外国资本实行国营企业私有化，到1994年，除了墨西哥石油公司等11家企业继续由国家控制外，其余都已拍卖；单方面降低贸易壁垒，1994年加入北美自由贸易区后，实现了资金和货物的自由流动，成为美国制成品的第二大销售市场；颁布一系列法令吸收外资，主要用于基础设施建设、公共服务以及战略性经济领域，加速经济开放。但是，1994年12月墨西哥发生了震惊世界的金融危机:资本大量外逃，外债剧增，通货膨胀上升，经济严重萎缩。拉美许多报刊发表文章指出，这场危机的根本原因是墨西哥政府实施新自由主义改革的结果，主要有以下三个方面的表现。首先，改革过分强调经济的自由化和私有化，导致墨西哥经济结构失衡，国家完全放弃了必要的调控和保护政策，美国众多企业和产品的涌入挤垮了墨西哥本国的大批民族工业。其次，进入墨西哥的外国投资只有很少一部分是促进生产的直接投资，绝大多数是追逐高回报的证券投资，一旦利率发生变化，这种投机性资金就会闻风而逃。最后，改革引发了国内的众多社会问题，高失业率、贫困化、两极分化和社会不公正等结构性问题日益突出。墨西哥改革试图完全放弃政府对经济的宏观调控而使经济放任发展，结果不仅未能使经济实现稳定发展，反而带来一系列严重危机和社会问题。
20世纪80年代后期，阿根廷政府为了解决严重的债务危机不得不接受国际货币基金组织等多边金融机构提出的经济调整与改革措施，1991年实行“货币兑换计划”，采取包括改革金融制度、税收制度、放宽外贸限制和进行全面私有化等一系列措施，核心是货币与美元相挂钩的货币局制度。虽然货币局制度遏制了国内严峻的通货膨胀，但取消了政府在货币和外汇政策方面的决定权，结果外部环境的变化对阿根廷经济的冲击十分严重，墨西哥危机、亚洲金融危机、巴西金融动荡都对其金融市场、出口贸易以及汇率制度产生了很大冲击。1999年阿根廷全国失业率高达18.3%，2000年外债增至1500亿美元。2000年3月，阿根廷新任经济部长卡瓦略在国际货币基金组织的支持下试图重振经济，主要内容是大幅度削减公共开支，如压缩政府对教育和社会福利事业的投入，调整和改革国有企业，遭到公众的强烈反对，激化了国内矛盾，整个社会陷入一片危机和混乱之中。2002年1月，由于比索贬值和债务危机的激化，15天内的第5位总统杜阿尔德就职以后，取消了实行近11年的货币局制度。杜阿尔德在其就职演说中指责20世纪90年代采取美国支持的自由市场政策导致了国家的困境。
二、针对转轨国家的“华盛顿共识”（自由化、稳定化、私有化）
20世纪60年代后，作为一个整体，计划经济国家与市场经济国家在全球经济竞争中落后，高度集权计划体制的低效率造成经济发展迟缓，人民福利水平得不到提高。到80年代，计划经济已经难以为继，对原有经济体系进行修补性的改革也不再可能，在西方世界对经济市场化和自由化的推动下，走上向市场经济转型之路，便成为各国的必然选择。占世界总人口1/3的原中央计划经济30多个国家——中东欧国家、新独立的前苏联共和国、中国和越南开始了向市场导向型经济的转轨过程。
经济学家在研究转轨经济时，按照转轨的速度、起步时间和是否实行一揽子的改革方案等标准，通常将它们分为渐进式和激进式的转轨或改革，后者也就是所谓的“休克疗法”(shock therapy)或“大爆炸”(bigbang)方案。在主流经济学家看来，向市场经济的过渡必须采取激进的方式，改革政策的各个配套部分必须一揽子付诸实施，而且越快越好，如果你要跃过深渊，你必须迅速跳到另一面而不能小心谨慎分步跨越，没有理论可以支持分步或渐进地转换一个体制的政策建议。“休克疗法”最早是萨克斯（Sachs）在1985年担任玻利维亚政府经济顾问时提出来的，借喻用来治疗恶性通货膨胀的一揽子严厉的经济措施。1989年，萨克斯被聘为波兰政府经济顾问后，提出应当采取迅速而果敢的行动，以激进、一步到位的方式稳定宏观经济，同时向市场经济接轨。随后，捷克斯洛伐克、保加利亚和俄罗斯相继选择了“休克疗法”，其他国家也纷纷效仿。
主流经济学家的经济转轨政策建议由于得到美国财政部、国际货币基金组织和世界银行的支持，所以也被称为“华盛顿共识”。这些政策处方主要包括以下几个方面:(1) 改革策略的选择方面，坚信市场化转变必然带来效率的改进，必须打碎所有共产主义国家机构，加强立法，同时引进所有主要改革迅速开始市场经济的运作；(2)尽快实行私有化，改造国有企业，通过大规模私有化尽快把产权转移到私人手里，使私有产权得到确立，相信市场可以保证有效率的产权转移；(3)市场将自发产生作用，必须关闭所有低效率的国有企业，全面放开各个市场的进出，让市场自发决定价格（物价、利率、汇率等），取消价格补贴，形成市场供求决定的价格体系；(4)防止政府对市场的干预，政府只是负责宏观财政货币政策，保证宏观经济的稳定；(5)硬化预算约束，缩小政府规模，实行预算平衡并推行紧缩的财政货币政策以遏制通货膨胀的发展；（6）实行货币自由兑换，取消对外贸易限制，建立自由贸易体制，从国外进口一个真实的价格(张军，1996)。从以上命题中，可看出“休克疗法”的核心便是宏观经济稳定化、经济自由化和私有化。
从改革举措来看，转轨国家在稳定宏观经济方面采取了暴风骤雨式的措施，如为了控制通货膨胀，采取了严厉的财政货币紧缩政策，甚至采取严格的行政控制手段抑制实际收入，使得起初是总需求随后是总供给急剧下降，经济进入急速的衰退期。以1989年的GDP为基点，到1997年，前苏联和中东欧转轨经济中，只有波兰的GDP恢复并超过了转轨前的水平，为111.8%，其他恢复较快的几个国家，斯洛文尼亚为99.3%，捷克为95.8%，而俄罗斯1997年的GDP只相当于转轨前的一半，为52.2%，经济绩效最差的是前苏联中亚加盟共和国，格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、塔吉克斯坦和土库曼斯坦分别只有34.3%、41.1%、40.5%、40.0%和48.3%。尽管经济遭到严重衰退，由于大多数国家在计划经济时存在严重的隐性通货膨胀，因此，在转轨初的3—4年，通货膨胀并未出现预期的迅速下降，俄罗斯、阿塞拜疆、格鲁吉亚、哈萨克斯坦和白俄罗斯等国家还出现了通货膨胀加剧的情况。不过在这种“冻火鸡式”(the cold turkey approach)宏观政策的作用下，大多数转轨经济的通货膨胀都已经降低并稳定下来了。到1997年，除了保加利亚、罗马尼亚、塔吉克斯坦等少数国家外，其他国家的通货膨胀率大都已降到20%以下了。由此看来，即使是宏观经济的稳定，也花去转轨经济将近10年的时间，这是主流经济学家和改革者始料未及的。
国外研究转轨经济的专家大都认为，转轨过程同时也就是私有化的过程，而没有产权制度的根本变革，那就不成其为转轨，至多成为改革(科勒德克，2000)。一个得到广泛认同的假设是:要保持持续的经济增长，就必须进行国有资产的私有化，而且速度越快越好，原因在于将资源从国有部门转移到私人部门，可以大大提高其配置效率，并可自动地增加投资倾向。沿着这条思路，彻底的自由化和严厉的财政限制，加上迅速广泛的私有化，将会带来迅速的经济复苏和持续快速的经济增长。然而，私有化进程也并未取得这种满意的结果。转轨之初，人们普遍认为，私有化是可以以较快的速度进行的，尤其是像捷克和俄罗斯等国采取的认股权证换股权的私有化，甚至是可以在一夜之间完成的。但是，事情并非如此，即使不问成效，捷克和俄罗斯的私有化也花了三年以上的时间。更为重要的是，伴随私有化而来的并非是预想中的持续的经济增长，而是持续的负增长。出现这种现象，是因为私有化带来效率和增长的假设只有在完备的制度安排下的产权变革、新的市场行为以及适当的公司治理结构的条件下才能成立，而私有化本身是不能自动带来这些条件的。转轨之初的私有化之所以带来经济秩序混乱和衰退，正是由于这些国家法律、制度和市场的匮乏以及缺乏适当的经济政策，使得新兴的私营业主或企业家难以竞争性地对资源进行合理配置。例如由于转轨国家普遍缺乏有效率的金融中介机构尤其是健康的银行部门，有活力的资本市场更是少有，使得资产经常以低于市场出清的价格出售(如俄罗斯的内部私有化)，导致市场行为严重扭曲，私有部门资金的配置效率较低，投资倾向并未自动增加。
转轨经济与世界经济一体化的进程也带来巨大外部风险。大多数国家在转轨初就实行了贸易自由化，取消贸易数量限制和贸易补贴，大幅度降低进口关税，统一外汇价格，推行经常项目的货币可自由兑换，甚至资本账户的可自由兑换，开放资本市场。从长远来看，与世界经济融合的举措，如能使经济转向出口导向以及大量吸引外国直接投资，的确可带来较好的经济增长前景，然而在转轨初期做到这一点并不容易。尽管转轨经济的汇率政策各不相同，它们大致都有相同的轨迹:最初根据购买力平价使本币大幅度贬值，经常账户出现盈余，紧接着由于国内外通货膨胀差异发生本币实际升值，随后而来的是贸易项目的恶化。由于中东欧、前苏联国家等转轨经济(前南斯拉夫除外)以前都是经互会的成员，对外贸易严重依赖经互会的贸易网络，因此，经互会的合作机制和贸易通道的中断使它们的贸易流量急剧下降，经常项目赤字大量增加，一些国家陷入更严重的衰退，以致在贸易自由化过程中出现反复，重新提高关税、进口附加费用或恢复使用进口限制措施。资本项目的货币可自由兑换和资本市场的开放也是转轨经济与世界经济一体化的一个步骤。到1995年，捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等国家实现了资本账户的可自由兑换，但大多数国家对资本账户的开放持谨慎态度(德塞，1999)。捷克1997年6月爆发克朗危机及随后爆发的更为严重的亚洲金融危机表明，资本账户的开放使得投机性资金尤其是对冲基金的乘虚而入可能会使本国政府无所适从。人们已意识到，只有当稳定性政策取得成效，政府政策获得国际间广泛信任及企业重组取得成功时，才能实行完全的货币自由兑换。
在主流经济学家、国际经济组织和发达国家的影响下，放松金融管制在转轨之初似乎也得到了广泛支持。由于国内资本的短缺，一些国家期望能在短期内通过引入外国资本来完成私有化的动机也促成了放松金融管制。在国内资本市场和银行体系没有发育的情况下，快速私有化导致大大低估国有资产，大量的国有资产流失到外国投资者和与其勾结的现任和前任官员手中。在俄罗斯，有组织的犯罪与私有化的结合，培养了一大批暴富群体。在对资本流动放松管制和金融基础薄弱的情况下，伴随着灰色经济下的非法交易、腐败和集团犯罪，发生了资本的大规模外逃，据估计，俄罗斯仅在1996年的资本外流数就达到约220亿美元，10倍于它所吸引的外国直接投资。在金融监管松弛的情形下，资本市场的开放还可能带来更大的风险。转轨经济在起初都是期望引入大量外国直接投资来弥补国内资本的不足，而转轨经济的市场潜力引来了国际资本的关注，但是由于经济增长前景不明朗，国内制度建设落后，转轨经济引入的多是短期资本，一旦投资者发生恐慌将导致大量资本外流。在亚洲金融危机之后，1998年8月，俄罗斯也爆发了金融危机。相比之下，在开放经济方面被称为是 “渐进自由化”的中国，尽管在亚洲金融风波中出口遭受了严重的影响，但由于总的基调是强调制度建设与发展战略的协调，经济并未受到重大创伤。
经过一段痛苦的探索之后，经济学家（包括早期迅速私有化政策倡导者）认识到，相对于产权制度的变革，竞争性政策和相对完善的公司治理结构的建立具有同样重要的意义。与前苏联和东欧国家过分强调非国有化而忽视市场竞争环境的建立不同，中国、越南等亚洲社会主义国家在改革之初就通过促进私有部门的迅速发展即所谓“体制外成长”或“增量改革”，带来了良好的经济绩效，更为重要的是，它为国有企业的改革创造出一个竞争性的市场环境。波兰在1993年后改革取得的强劲的经济增长也应归功于抛弃了“休克疗法”的激进私有化方案而转向国有企业的商业化、竞争性政策和培育新兴私有部门，这被经济学家称为“没有休克的疗法”。
三、发展与制度变迁——对“华盛顿共识”的反思
政府在经济中的作用是经济学家们争论的一个焦点问题。政府在经济生活中的作用或政府与市场的安排问题对于任何国家都至关重要，政府的失败既可能是由于它们做得太多，也可能是由于它们做得太少。萨克斯认为，计划官僚机构退出，市场马上就会繁荣起来，政府应当尽快地退出经济生活领域，政府的规模越小越好，政府除了保护产权，制定竞争规则外，不应当管更多的事情(Sachs，1993)。还有一种代表性观点是，政府在生产和产品服务方面的作用应大幅度地削减，只有在干预能够改善市场的情况下进行干预才是合理的；政府应停止对私有部门的限制和直接控制，避免过深介入金融部门；应致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供法律上和体制上的环境。实践中，这两种观点都有较大的影响。在不同阶段的“华盛顿共识”的指导下，发展中国家和转轨国家的政府迅速退出了许多领域，但是结果却并未如萨克斯所言马上繁荣起来，恰恰相反，不仅市场没有繁荣起来，而且政府作用的过度削弱还带来了严重的经济衰退和社会混乱。
基于转轨十年来和东南亚金融危机的教训，近年来，对经济改革和经济转轨的研究发生了根本的变化，由过去简单的公式化（诸如稳定化、自由化和私有化）看法转向关注制度建设，以及分析制度的影响(钱颖一，1999)。一些经济学家对“华盛顿共识”进行了深刻反思，认识到它存在两大缺陷:一是绝大多数经济学家在分析市场经济时都视制度为当然，在将其运用到经济转轨中时便忽视了制度建设的重要性，只有少数西方经济学家认识到创造市场所必需的制度条件(North，1997)。二是经济学家混淆了发展的最终目标与转轨过程。在他们那里，自由化、稳定化和明确的产权私有化等即是最终目标，发展战略是次要的，至于如何过渡到这些目标，则认为可以一步到位，“跳跃”到市场经济，即使经济绩效不尽如人意，只要实现了这些目标，也是完成了转轨。在批判“华盛顿共识”的基础上，经济学家提出了新的观点，被称为“后华盛顿共识”（Post-Washington Consensus）。这种观点认为，发展的目标除了经济增长之外，还应该包括可持续增长、平等发展和民主等，应注意保护环境和提高贫困群体生活质量；政府应在加强金融监管，增加市场透明度并促进公平竞争，进行人力资本投资，加快技术转移，促进收入分配公平等方面发挥积极的作用(Stiglitz $ 1998)。
从计划经济向市场经济的过渡中，有效的产权和法治应是转轨国家取得成功的必要要素。有效的产权意味着产权明晰、产权受到保护且产权可以实施，可以产生稳定的预期，是促进经济增长和提高劳动生产率的重要因素。例如，虽然俄罗斯已完成了私有化，但俄罗斯仍然缺乏有效的产权，俄罗斯的私有化导致了企业经理和职工对企业的内部人控制，新私有化企业的行为没有根本的改变，它们继续生产没有销路的产品，并保持着过度的就业。私有化企业在俄罗斯也缺乏安全感，私人产权仍十分薄弱，私人产权的保护取决于是否接近政治权力。捷克的凭证式私有化虽然便于操作，兼顾了社会公平，但投资基金对企业的控制并没有导致有效的公司治理结构的形成，反而延缓了企业的改造。波兰和匈牙利国有企业的改造和私有化则形成了相对有效的产权制度。另一方面，建立法治是经济转轨成功的先决条件，因为市场经济是基于法治的经济，法律应保护个人自由，保证经济权利和义务。萨克斯认为俄罗斯在推进经济改革时，推迟了宪法和法律的改革，或者忽视这方面的改革，在叶利钦执政时期，俄罗斯成了盗匪的天堂，有约12000个有组织的犯罪团伙在活动，它们渗透并控制了一些关键性的经济部门，如俄罗斯约一半的金融机构受到有组织的犯罪集团的控制。正是因为没有法治，俄罗斯国内资本缺乏安全感，资本抽逃成了一个突出的问题。俄罗斯法制改革的滞后也加剧了腐败的蔓延，动摇了民众对于新的经济秩序合法性的信心。
经济转轨是一个制度重建的过程，即以适应市场经济的制度取代适应计划经济的制度的过程，也是一个演进的过程。首先，从历史的经验看，市场经济的形成是长期演进的产物，革命可以打破阻碍市场经济发展的桎梏，却不能替代市场经济的发展，用革命的方式是不可能建成市场经济的。其次，从经济转轨的三个支柱——稳定化、自由化和私有化来看，稳定化和自由化可以迅速完成，私有化则不可能一蹴而就。即使对于那些迅速实现私有化的国家如俄罗斯，一些已私有化企业的行为并没有根本的改变，软预算约束在新的环境下得以继续。再次，经济转轨涉及到规则的改变，正式的规则如宪法可以迅速改变，而非正式的规则如行为规范、习惯和惯例的改变则不可能立即发生。转轨国家在制度变化后都通过了保护私有产权的法律，但这并不一定意味着私人产权能得到有效的保护，因为尊重私人产权的公民文化的形成非一日之功，国家基本职能的弱化使之难以有效地保护产权。俄罗斯的例子非常典型，虽然经历了市场化改革和激进改革，但尊重私人产权的公民文化尚未形成，私人财产的不安全感仍然很强，其后果是国内资本的大量抽逃。世界上存在相对成功的经济制度是不争的事实，但是能否将别国相对成功的制度移植到转轨国家中则是一个问题，应当承认，产生相对成功的经济制度的制度环境是独特的，转轨国家可以学习借鉴别国相对成功的制度，但不能全盘照搬。
参考文献：
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